La redacción aséptica y las características generales del Código Alimentario, escasamente preocupado por la aplicación práctica, inspiran una sana desconfianza respecto a cuál sea la verdadera actividad administrativa. Ya se ha visto que un conocimiento de la misma no se obtiene del estudio de la normativa de los órganos de competencia general, por lo que conviene ahora estudiar las competencias sectoriales que sí proporcionan, en cambio, un cuadro genérico de la complicación de la materia.
Este estudio, por otra parte, muestra que la competencia de los órganos sanitarios se encuentra fuertemente mediatizada por las intervenciones que tienen su origen en otros sectores, por lo que sería una perspectiva incorrecta considerar la salud pública como el centro de la cuestión. Más bien éste se encuentra en el entramado de las competencias sanitarias con todas las demás.
Con todo, es evidente que las competencias sanitarias son un elemento básico para la comprensión del sistema, si así puede llamarse. Como se ha visto, la protección de la salud de los consumidores es uno de los objetivos que han de perseguir los poderes públicos según la Constitución, y ya se ha observado también el protagonismo de la Dirección General de Sanidad (ahora de la Salud Pública) en la elaboración del Código Alimentario y las Reglamentaciones técnico-sanitarias. Más adelante se verá además cómo este tipo de competencias está presente muchas veces en concurrencia con las de otros Departamentos ministeriales.
Sin embargo, ahora interesa referirse de modo directo al propio núcleo competencial en materia de salud pública de los alimentos. Puede adelantarse que presenta un fuerte contraste ya que las afirmaciones de competencia casi universal de los textos legales no se corresponden ni con los medios de las autoridades sanitarias ni con las potestades concretas que se Ies asignan en aquellas disposiciones.
Un precepto que ya afirmaba la competencia general de la Dirección General de Sanidad en materia de higiene de la alimentación era la base 26 de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, si bien esta norma prescribía que también era competente, en tanto subsistiese, la Comisaría General de Abastecimientos y Transportes respecto a los productos sometidos a su intervención.
Pero interesa referirse a disposiciones de aplicación directa más próximas a la actualidad. En este sentido el más notable precedente de la legislación en vigor es el Decreto 1327/1963, de 5 de junio, sobre control sanitario de los alimentos. Desde luego antes de este Decreto se habían dictado disposiciones de interés sanitario directo, alguna de las cuales ha sido mencionada páginas atrás, pero en ésta se encuentra ya un interés focal en el control sanitario de alimentos. Pues bien, el Decreto hace una afirmación general y amplísima de la competencia de la Dirección General de Sanidad respecto a las infracciones de las normas higiénico-sanitarias cometidas en todas las fases de la producción y comercialización de los alimentos. En cambio, no arbitra mecanismos de control efectivos y tampoco atribuye nuevas potestades al Centro Directivo. Es notable que no contuviese ni siquiera la atribución de potestad sancionadora específica, ya que declaraba que las irregularidades comprobadas se considerarían infracciones de la Ley de Orden Público y serían sancionadas en consecuencia (54).
Un nuevo paso en el sentido de afirmar la competencia genérica de la Dirección General de Sanidad fue dado por el Decreto 797/1975, de 21 de marzo, de mayor interés por ser el vigente. Esta norma, a diferencia de la anterior, reglamenta los registros existentes en la Dirección General y atribuye a ésta potestad sancionadora. Sin embargo, su principal característica es quizá la diferencia entre sus pretensiones competenciales y la realidad efectiva del control que establece.
La pretensión de competencia casi universal que expresa el Decreto no puede ser más ambiciosa. A tenor de su artículo 1.°:
«1. Corresponde a la Dirección General de Sanidad y a los servicios y organismos dependientes de ella el control y vigilancia sanitaria de los alimentos y demás productos destinados al consumo humano.
2. En ejercicio de esta función, en cuanto sea necesario para la defensa de la salud pública y garantía de la higiene, pureza y calidad sanitaria, extenderá su actuación al ciclo completo de producción, importación, exportación, distribución y consumo, materias primas utilizadas, adecuación de instalaciones y procesos de elaboración, de acuerdo con las normas aplicables en cada caso.»
Para el ejercicio efectivo de esta competencia amplísima, la Dirección General de Sanidad, ahora de la Salud Pública, necesitaría disponer no sólo de los medios personales y materiales adecuados (55), sino además de unas potestades administrativas que permitiesen un verdadero control. No es éste el caso, pues sólo es titular de atribuciones para la inscripción en diversos registros administrativos y para el ejercicio de la potestad sancionadora.
Descrito en sus líneas generales y sin perjuicio de volver más tarde sobre sus características como procedimiento de control, el sistema de registros sanitarios es el siguiente: Los empresarios titulares de establecimientos e industrias relacionadas con la alimentación están obligados a inscribir en el registro sanitario los propios establecimientos y además los nuevos productos alimentarios que fabriquen o expendan antes de su lanzamiento al mercado. Por otra parte, existe un Registro Sanitario de Productos Específicos en el que deben inscribirse unos que se determinan, si bien la relación que contiene el Decreto puede ser ampliada por la Dirección General.
Es decir, que en la realidad el control sanitario se reduce, limitándose a esta perspectiva, a la asignación de número de registro de ciertos establecimientos y productos. Ello se confirma además a la vista de la tipificación de infracciones, pues las más de ellas y desde luego la más concretas consisten en el incumplimiento de las disposiciones sobre registro y autorización sanitaria.
Según se deduce de la misma disposición se ha pretendido configurar a la Dirección General competente como el órgano a quien se confía la ejecución del Código Alimentario (56). Pero el reglamento que acaba de comentarse ofrece base suficiente para comprender que la realidad es muy distinta. El control de exigencia de registro sanitario y la sanción de alguna infracción incidentalmente descubierta son cosas muy distintas de esa competencia general para la vigilancia de todo el ciclo productivo. Una vez obtenidos los números de registro las demás conductas difícilmente serán conocidas y menos aún vigiladas por la Dirección General de la Salud Pública.
Otra cosa es que ésta se encuentre presente como copartícipe de las competencias sectoriales, pero ello desplaza el nudo del problema y con él las responsabilidades hacia esta simultaneidad de actuaciones.
En materia alimentaria se produce un fenómeno análogo al que hace tan difícil la solución de los problemas de medio ambiente desde el punto de vista administrativo. Son competentes a la vez buen número de autoridades y organismos y ello desde prismas diferentes y con finalidades distintas, por lo que es prácticamente imposible la creación de un órgano responsable de una gestión unificada que funcione de una manera eficaz. Pues el problema no consiste en crear la organización sino en que ésta sea capaz de coordinar verdaderamente (y no como puro verbalismo ni sólo en la prosa aséptica del diario oficial) a las demás autoridades que continúan subsistiendo.
Nada de particular tiene que estas autoridades gestionen intereses contrapuestos a los de otras, también competentes; pero aunque así no fuera bastaría para la dispersión que el fundamento de sus potestades administrativas se encontrase en zonas del ordenamiento que persiguen finalidades distintas. Este es el caso de España donde se ha hablado, no sin razón, de los seis Departamentos ministeriales afectados por la creación de la reciente Secretaría de Estado.
Vamos a ver de inmediato cuáles son esas zonas del ordenamiento, pero antes conviene hacer dos advertencias. En primer lugar, que no se pretende abarcar todo el ciclo económico. Concretamente quedarán fuera del estudio las actividades materiales y las competencias administrativas que se refieren a la producción agraria, pues se apartan del objetivo principal de este trabajo, y además en las circunstancias de nuestra época las materias primas rara vez llegan directamente al consumidor, siendo lo normal que sean sometidas a elaboración industrial o al menos a un proceso de comercialización. En segundo lugar debe advertirse que dada la movilidad de la organización administrativa española se ha preferido atender, no a la competencia de los órganos considerados en sí mismos, sino a las finalidades perseguidas por la legislación que aplican, sin duda de mucha mayor estabilidad (57).
a) Por razones de consideración de la salubridad de los alimentos como elemento de orden público en sentido tradicional
Posiblemente la más antigua y por así decirlo la clásica intervención administrativa en la materia se deba a consideraciones de orden público, que laten bajo la expresión convencional de la «policía de los alimentos» (58).
Según se ha dicho antes no se trata de estudiar la legislación ni la doctrina de otras épocas históricas, que desde luego dedicaron atención al tema. Lo importante es que en la actualidad aún continúa en vigor esta perspectiva. La Ley de Orden Público considera en su artículo 2.° como actos contrarios al mismo los que atenten contra la salubridad pública y la transgresión de las disposiciones sanitarias dictadas para evitar las epidemias y contagios. En esta fórmula caben desde luego las contravenciones a las normas sobre alimentos como por lo demás afirma la legislación específica (59), y ello equivale a reconocer competencias a los Gobernadores civiles en la materia. Así lo hace en efecto el Estatuto de Gobernadores Civiles, el cual declara que tienen a su cargo velar por el exacto cumplimiento de las disposiciones sanitarias (60).
El mismo fundamento tienen, sin duda, las potestades municipales respecto a lo que ahora nos interesa, que son posiblemente las más antiguas reconocidas por la legislación en vigor (61). No ha sido derogado, al menos en su totalidad, el Real Decreto de 22 de diciembre de 1908, que para hacer efectivas las competencias municipales en cuanto a inspección sanitaria de alimentos impuso la existencia de laboratorios municipales de análisis en las poblaciones de más de 10.000 habitantes. Este Real Decreto es el antecedente directo de otra venerable norma tampoco derogada en su totalidad. El Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de febrero de 1925 regula en sus artículos 20 a 23 la «policía de las sustancias alimenticias» y dispone:
La Ley de Régimen Local (63) y la de Bases de Sanidad Nacional (64) no contradicen sino que más bien confirman estos mandatos y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales cierra el tema al contener, además de disposiciones específicas, la fórmula general sobre fundamento de la intervención de aquéllas en la actividad de sus administrados que consiste «en el ejercicio de la función de policía, cuando exista perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecer o conservarlas» (65).
No hay que olvidar, por tanto, esta policía de los alimentos basada en el orden público, interpretando éste de acuerdo con la clásica triada de la seguridad, la salubridad, y la tranquilidad públicas. Especialmente en el caso de los municipios se trata de la actividad más próxima a los administrados en la inmensa mayoría de las poblaciones y de la única red de agentes capaz de controlar a los pequeños establecimientos si funcionase de modo medianamente eficaz.
b) Por deformación del orden público y adopción del concepto de orden público económico (66).
Con esta red de agentes inspectores municipales coexiste otra menos amplia, pero también de consideración. Se trata de los Inspectores y demás personal que aplica la legislación sobre disciplina del mercado constituida por el Decreto 3632/1974, de 20 de diciembre, que tiene fuerza de ley. En este caso se trata de una organización administrativa dependiente del Ministerio de Economía y Comercio.
No todas las infracciones en materia de disciplina del mercado se refieren a los productos alimentarios, pues en principio la finalidad de la norma es mucho más amplia, pero desde luego dichos productos también aparecen afectados, en especial por los capítulos del Decreto relativos a normalización comercial y condiciones técnicas de venta y a fraudes y alteraciones. En este último se consideran infracciones a la disciplina del mercado, entre otras, los fraudes en la elaboración de productos sometidos a reglamentaciones técnico-sanitarias.
En este caso también se trata de una actividad de policía con las fuertes connotaciones habituales de represión y sanción. Por lo demás, esta calificación es compartida por el legislador que en la exposición de motivos del Decreto legislativo regulador manifiesta que el Gobierno había venido manteniendo viva la acción de policía en este campo. Pero indudablemente no se trata ya de defender o restaurar el orden público en sentido clásico. Estamos ante un desplazamiento hacia el concepto de orden público económico, pues las autoridades usan su potestad para preservar el orden del mercado que consideran idóneo.
c) Por motivos de lucha contra la inflación y política comercial interior (67).
Los dos fines de la legislación a que se refieren los apartados anteriores implican, desde sus diferentes perspectivas, una conducta y una actividad estables que forman parte del quehacer cotidiano de la Administración, pero junto a ellos otras zonas del ordenamiento confluyen en los productos de interés alimentario por razones de política sectorial.
Así sucede en cuanto a la fijación y el control de precios y márgenes comerciales de estos productos, que puede llevarse a cabo por motivos de lucha contra la inflación o por razones de política comercial.
Pese al desprestigio en la teoría económica de las medidas compulsivas sobre los precios, los Gobiernos siguen aplicándolas y el español entre ellos. Tras una cadena de disposiciones que instauraban y perfeccionaban lentamente el control de precios, está en vigor el Real Decreto 2695/1977, de 28 de octubre, sobre regímenes de precios que distingue entre precios sometidos a autorización y precios comunicados y regula también los márgenes comerciales. Sin perjuicio de volver más adelante sobre esta norma, fácilmente se infiere que dada la repercusión en el coste de la vida de ciertos productos alimentarios, éstos siempre han figurado entre los sometidos a control.
Con ello se está hablando del otro aspecto que, junto con el sanitario, constituye la principal faceta de la intervención administrativa. Pero sería un error contemplarlos separadamente, pues ya se ha visto que con frecuencia se refieren a uno y otro las disposiciones reguladoras de productos determinados (68).
Con esta intervención coexiste en España otra, también basada en motivos de política comercial, pero no en la lucha contra la inflación sino en la situación de cada uno de los productos. No se trata de un control de los precios que aplican los empresarios privados sino de la fijación de precios por la propia Administración, que en ocasiones decide también coactivamente los márgenes comerciales.
Contra lo que pudiera pensarse estas fijaciones de precios coactivas son aún relativamente numerosas y se encuentran convalidadas por el Decreto 1428/1975, de 26 de junio, dictado en uso de la autorización otorgada por una norma con fuerza de Ley, el Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre. En la inmensa mayoría de los casos se trata desde luego de productos de interés alimentario, que además se ven afectados por la regulación de productos por campaña.
La competencia para aplicar la legislación a que se refiere este apartado corresponde en el momento presente al Ministerio de Economía y Comercio del que dependen los servicios de inspección de la disciplina del mercado citados en el apartado anterior. Por lo demás, existe una íntima relación entre ambos temas, ya que dichos servicios tienen encomendada la vigilancia de la política de precios, cuya contravención se considera infracción administrativa.
d) Por razones de política comercial exterior (69)
No acaba aquí la competencia en relación con el tema del Ministerio de Economía y Comercio, pues interviene igualmente por razones de política comercial exterior. Las exportaciones de productos de interés alimentario afectan escasamente a la materia que nos ocupa (70), pero en cambio hay que tener en cuenta las importaciones al ser destinados los productos correspondientes al consumo interior,
A pesar de la competencia teórica de los órganos encargados de la salud pública quien actúa en este campo es la organización que sustituye al antiguo Servicio Oficial de Inspección y Vigilancia del Comercio Exterior (SOIVRE), dependiente del Ministerio de Economía y Comercio. Según el Decreto 533/1964, de 27 de febrero, que regula sus facultades sancionadoras:
«Es de su competencia y constituye infracción sancionable el incumplimiento de las normas comerciales de calidad, peso, envase, embalaje y características comerciales de los productos importados y exportados.»
Por otra parte se ha sometido expresamente al control de este Servicio la importación de una lista de productos, clasificada según la terminología del Arancel de Aduanas, que abarca prácticamente a todos los de interés alimentario (71).
La relación con nuestro tema de estas potestades de vigilancia y sanción, obvia de por sí, resulta patente si se recuerda que el Código Alimentario, en su número 1.01.02, declara de aplicación sus disposiciones a cuanto se consuma o pretenda consumirse en el territorio nacional cualquiera que sea el país o territorio de su origen.
e) Por razones de política industrial (72)
Además de las actividades anteriores que se refieren fundamentalmente a vigilancia, inspección y sanción hay que tener en cuenta las que se ejercen sobre los establecimientos e industrias de interés alimentario, a los efectos de controlar su instalación.
La competencia está distribuida de modo casuístico en cuanto a lo que nos interesa entre los Ministerios de Industria y Energía y de Agricultura y Pesca (73), pero en ambos casos el esquema es el mismo. Las industrias que elaboran productos alimentarios, en principio las llamadas industrias agropecuarias, deben ser inscritas en el Registro General de Industrias o en el de Industrias Agropecuarias, según los casos (74). Al mismo tiempo ciertas industrias están sometidas a autorización administrativa previa, bien en todos los casos, bien en el supuesto de que no cumplan determinadas condiciones mínimas (75). Esta doble exigencia está reforzada por las facultades sancionadoras de ambos Ministerios. Desde luego estas actividades, encaminadas al control de las industrias, se entrecruzan continuamente, no sólo con las potestades más o menos teóricas de la Dirección General competente respecto a la salud, sino con toda la legislación relativa a la apertura de establecimientos e industrias.
Pero la política sectorial no se inspira sólo en propósitos de control sino también de protección de las industrias. De este modo la legislación ha creado una nueva categoría, la de las industrias alimentarias, que no coinciden con las industrias agrarias, para las que es competente el Ministerio de Agricultura, y tampoco con las que actúan bajo la competencia del Ministerio de Industria. Estas industrias alimentarias disfrutan de los beneficios otorgados a las de interés preferente, pero en cambio deben inscribirse en un Registro Especial sin perjuicio de que subsista íntegramente su obligación de estar inscritas en los demás registros (76).
En este caso la norma específica dictada es totalmente respetuosa con el Código Alimentario, pues exige que las industrias se atengan a sus prescripciones y para facilitarlo les otorga durante un año acceso al crédito oficial (77).
f) Por motivos de política turística (78)
De carácter menos general pero no por ello de menos interés, son las intervenciones basadas en los motivos turísticos. Desde luego, los establecimientos turísticos y concretamente los hoteles, restaurantes y cafeterías, están afectados por el Código Alimentario como no podía ser menos, ya que en ellos se expenden comidas y bebidas.
Pues bien, sobre estos establecimientos se proyecta la competencia de los órganos administrativos encargados del turismo, que se ejerce por medio del Registro de Empresas y Actividades Turísticas (79) y de la potestad sancionadora, además de la exigencia de autorización administrativa (80).
En la apertura del establecimiento se exige el cumplimiento de las reglamentaciones generales, lo que desde luego incluye las sanitarias y las restantes de interés alimentario. En cuanto a la facultad sancionadora puede ejercerse por haber expendido los alimentos y bebidas en condiciones defectuosas. Desde luego, al ejercer estas competencias no se está actuando primariamente para cumplir las prescripciones del Código Alimentario y las normas que lo desarrollan ni para defender la salud o los legítimos intereses de los consumidores, sino para fomentar el turismo manteniendo una oferta turística de calidad suficiente. Con todo estamos ante una legislación y una competencia concurrentes con las examinadas hasta ahora, que inciden sobre el tipo de establecimientos de venta de productos alimentarios más importante por su número, salvada la excepción de los comercios al por menor.
g) Por razones de defensa del medio ambiente
Por último, también concurren con los motivos o razones de orden público y con los criterios de política sectorial otros que se basan en la protección del medio ambiente y que afectan sobre todo a los establecimientos e industrias.
Concretamente, varios de los tipos de establecimientos más imprescindibles para la industria o el comercio de la alimentación se encuentran clasificados como actividades molestas e insalubres por el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (81). Ello implica según la normativa de este Decreto que sea necesario seguir un trámite especial para el otorgamiento de la licencia de apertura. El Ayuntamiento se limita a iniciar el expediente y abrir un período de información pública, después del cual remite las actuaciones a la Comisión Provincial de Colaboración con las Corporaciones Locales (82), Esta es quien decide, tras solicitar los informes correspondientes, llevándose a cabo una comprobación por personal técnico de que se cumplen las condiciones y requisitos necesarios y pudiendo ordenar el Gobernador civil que se efectúen otras comprobaciones técnicas a posteriori.
Posiblemente entre los distintos fines perseguidos por la legislación sectorial que incide sobre productos alimentarios sea éste el que menos condiciona en la práctica la actividad de los particulares. Con todo, también hay que tenerlo en cuenta por la mediatización que supone de las competencias municipales a causa de las atribuidas a la Comisión que preside el Gobernador civil.
Hasta ahora se ha venido hablando de las competencias de la Administración Central del Estado y de los entes locales, pero dada la organización territorial del Estado que se deduce de la nueva Constitución hay que tener en cuenta además a las Comunidades Autónomas y con ellas a los Entes Preautonómicos constituidos con anterioridad.
A este respecto debe recordarse que se han transferido a los Entes Preautonómicos, incluso antes de la promulgación y entrada en vigor de la Constitución, competencias sobre los productos de interés alimentario tanto en los aspectos comerciales como en los que afectan a la salud pública. En cuanto a los primeros la Administración Central se reservó la imposición de sanciones a las conductas consideradas más graves en materia de inspección de la disciplina del mercado, mientras que para las demás infracciones era competente la Administración preautonómica. De todas formas ésta intervenía siempre, porque incluso si se trataba de las infracciones más graves le correspondía la tramitación y hasta imponía las sanciones si eran de cuantía inferior a 500.000 pesetas (83).
Por lo que se refiere a las competencias que afectan a la salud pública prácticamente se transfirió de manera global todo el control sanitario. Los términos en que se llevaba a cabo la transferencia eran amplísimos, puesto que afectaba al control «de la producción, almacenamiento, transporte, manipulación y venta de alimentos, bebidas y productos directa o indirectamente relacionados con la alimentación humana» (84).
Sin duda estas transferencias anteriores a la Constitución y por supuesto a los Estatutos de Autonomía influyeron decisivamente en la redacción de dichos Estatutos, puesto que los aprobados hasta el momento otorgan competencia a las Comunidades Autónomas para el desarrollo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior, y afirman la competencia exclusiva de aquellas Comunidades sobre el comercio interior y la defensa de los consumidores y usuarios (85).
Es posible que, a pesar de la letra de la legislación, el carácter reciente de la titularidad de estas competencias haya determinado que su ejercicio sea muy escaso, tanto más cuanto que son conocidos los pobres medios de que han dispuesto las Comunidades y Entes Preautonómicos hasta que comenzó la transferencia de estos medios (personales, materiales y financieros), al mismo tiempo que la asignación de dichas competencias. Por otra parte es, desde luego, difícil llevar a la práctica algunas de ellas, como sucede respecto al control encaminado a proteger la salud pública, nunca ejercido satisfactoriamente por la Administración Central.
Se impone en consecuencia un prudente tiempo de espera hasta que las Comunidades pongan en marcha de manera efectiva sus propias Administraciones, pero no es menos cierto que tarde o temprano ejercerán o podrán ejercer estas competencias concurriendo con la Administración Central del Estado y agravándose así los problemas de coordinación que ahora se plantean.
Se ha visto en los apartados anteriores la profusión de normas sectoriales que tienen como objeto material de su regulación a los productos de interés alimentario. Desde luego estas normas no se encuentran desconectadas entre sí, pues el proceso de aluvión de las disposiciones no ha supuesto nunca la eliminación de competencias anteriores al otorgarse otras nuevas por la legislación.
De un modo que podría llamarse transversal se encuentra en relación con casi todos los ámbitos competenciales el obligado cumplimiento del Código Alimentario, al menos en teoría, lo que supone una afirmación de la competencia horizontal de los órganos encargados de la salud pública. Prácticamente todas las disposiciones se refieren al cumplimiento de los requisitos de la legislación vigente en cuanto a las condiciones generales de las industrias y establecimientos a los efectos de su funcionamiento y apertura, y en cuanto al estado, calidad y características de los alimentos y bebidas por lo que se refiere a la vigilancia e inspección.
En algunas ocasiones se efectúa una remisión pura y simple a las competencias de los órganos encargados de la salud pública (86), pero es mucho más frecuente que estos últimos concurran con los demás que intervienen en cada sector. A veces se ha llegado a extremar esta concurrencia, como es el caso de las reglamentaciones técnico-sanitarias aprobadas en la primera época, es decir, cuando funcionaba la Comisión para elaboración de estas reglamentaciones antes de que se crease la Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria. Así se llegó a disponer (87), cuando estaba muy reciente la entrada en vigor de la Ley de Procedimiento Administrativo, que el órgano competente para autorizar la instalación de industrias debía solicitar en cada caso a la Dirección General de Sanidad un informe que tendría carácter preceptivo y vinculante. Aunque para ciertas reglamentaciones técnico-sanitarias esta disposición continúa en vigor, la legislación posterior moderó la exigencia y se limitó a afirmar la competencia conjunta del Ministerio que actuaba en el sector y del titular de la gestión sanitaria. Esta es, por lo demás, la tónica general de las reglamentaciones tanto las que se refieren a los aspectos de instalación de industrias como las normas de calidad y el resto de las dictadas sobre la materia. Por otra parte así debe entenderse la alusión de algunas disposiciones al cumplimiento del Código Alimentario.
Pero si se produce esta acumulación de competencias entre las sanitarias y todas las demás, también tiene lugar en el panorama reglamentario español una especie de competencia general de los órganos administrativos responsables de los aspectos comerciales. Recuérdese que la Ley de Bases de Sanidad Nacional respetaba las de la Comisaría de Abastecimientos y Transportes respecto a los productos sometidos a su intervención. Esto ha encontrado reflejo en el carácter general de la competencia de los servicios de inspección de la disciplina del mercado que, como ya se ha visto, se extiende a los aspectos sanitarios además de los comerciales propiamente dichos. Con frecuencia la legislación ha regulado paralelamente las condiciones de apertura de establecimientos e industrias y el control comercial de los precios y márgenes aplicados en la venta de los productos (88). Finalmente, de forma inexplicable en buena lógica pero frecuente en las reglamentaciones administrativas, la legislación de cada uno de los sectores, aun afirmando plenamente la competencia de los órganos que promovían dicha legislación y tendrían que aplicarla, han dejado a salvo la competencia de los demás (89).
Pero estas dos competencias, sanitaria y comercial, de algún modo generales, no son las únicas que deben tenerse en cuenta, ni las únicas relacionadas entre sí. Las facultades y atribuciones de los municipios para otorgar la licencia de apertura de establecimientos y para vigilar e inspeccionar los productos destinados a la alimentación humana concurren y se complican con todas las demás. Sobre el conjunto de la legislación continúa pesando la vieja idea del orden público entendido como conservación y defensa de la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas, lo que se traduce en las potestades de los Gobernadores civiles en materia de orden público. La distribución de competencias en materia de industrias agropecuarias y alimentarias que, al menos para los no técnicos, parece ajena a cualquier criterio claro y razonable, determina una concurrencia de actuaciones entre los dos Ministerios. Finalmente, para terminar de complicar el sobradamente confuso panorama hay que tener en cuenta las nuevas competencias de las Comunidades Autónomas y los Entes Preautonómicos.
El resultado es obvio. En materia alimentaria son competentes en España todos los órganos administrativos directa o Indirectamente relacionados con el tema, sin que en la realidad práctica ejerza de modo efectivo sus competencias ninguno de ellos, como han demostrado acontecimientos recientes, con grave perjuicio para la salud y los legítimos intereses de los consumidores que los poderes públicos están obligados a proteger según el artículo 51 de la Constitución.
Lo que resulta más grave y más incomprensible para el ciudadano común es que no se trata de que no exista un principio general constitucional, ni de que no se hayan prescrito las condiciones sanitarias y de calidad de los alimentos, ni de que las reglamentaciones en vigor se abstengan de precisar cuáles son las autoridades responsables. Todos estos elementos se dan en el ordenamiento español y en ocasiones puede afirmarse que sobran. Nuestra legislación sobre condiciones sanitarias de los alimentos nada tiene que envidiar a cualquier otra. El problema es de carácter administrativo. Es necesario organizar en debida forma la actividad de las autoridades y de las organizaciones administrativas a su servicio. Se trata, por tanto, de un problema de coordinación, o, más claramente, de un problema de autoridad y de ejercicio efectivo del poder. Desde luego no es en las condiciones actuales una tarea fácil, pero sin duda es una tarea urgente. Veamos a continuación, en un intento de obtener alguna idea clara, en qué se concretan los principales tipos de actos de poder que realizan las Administraciones públicas en esta materia.
(53) Sobre sanidad pública en general véanse en la doctrina española como más importantes los trabajos siguientes: MARTÍN GONZÁLEZ: Sanidad pública: concepto y encuadramiento, 3 vols., Colección Estudios, Ministerio de la Gobernación, Madrid, 1970; MARTÍN MATEO: «Ordenación pública del sector salud», Revista de Administración Pública, núm. 84, septiembre-diciembre de 1977, páginas 371 y ss.; MARTÍNEZ JIMÉNEZ: «Organización y reorganización de la distribución de competencias en materia de sanidad pública», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 176, octubre-diciembre de 1972, pp. 701 y ss.; MORELL OCAÑA: «La evolución y configuración actual de la actividad administrativa sanitaria», Revista dé Administración Pública, núm. 63, septiembre-diciembre de 1970, pp. 131 y ss., y en «Observaciones sobre los principios de ordenación de la Administración sanitaria del Estado», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 1, abril-junio de 1974, pp. 63 y ss., y MUÑOZ MACHADO: «La sanidad pública en España», Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1975.
Sin embargo, estas obras se ocupan de los numerosos e importantes problemas que tiene planteados la sanidad española desde puntos de vista generales y no del tema del presente trabajo.
(54) Artículo 4.° del Decreto.
(55) Según el Decreto 986/1974, de 5 de abril, que reorganizó el Ministerio de la Gobernación, del que entonces dependía la Dirección General de Sanidad, ésta contaba en los servicios centrales sólo con un Inspector general y otros cinco Inspectores.
(56) Así lo establece el artículo 1.°, 3, del Real Decreto.
(57) Por ello sólo se mencionan incidentalmente en el contexto los Ministerios y Direcciones Generales competentes, sometidos a un continuo proceso de cambio.
(58) Utilizada por VALENZUELA GARCÍA en la denominación de su obra citada en nota 6.
(59) Véase el artículo 5.°, 2, del Decreto 797/1975, de 21 de marzo, sobre competencia de la Dirección General de Sanidad en materia alimentaria.
(60) Artículo 25 del Decreto de 10 de octubre de 1958, por el que se aprueba el Estatuto de Gobernadores Civiles.
(61) Véase sobre sanidad local GARCÍA-ARTIME: Competencias locales en materia sanitaria y de aguas, en Perspectivas actuales de la descentralización.
II Jornadas Administrativas de Galicia, Publicaciones de la Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1971, pp. 201 y ss.; MUÑOZ MACHADO: Reflexiones sobre la reforma de la sanidad local, núm. 163, enero-febrero de 1975, páginas 43 y ss., y ZAPATERO: «Problemas sanitarios urbanos», Documentación Administrativa, núm. 114, junio de 1967, pp. 41 y ss.
Sobre estas obras puede hacerse la misma consideración expresada respecto a los trabajos sobre sanidad en general citados en nota 53.
(62) El Decreto 1428/1975, de 26 de junio, dictado en ejecución del Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre, convalidó las normas sobre apertura de establecimientos contenidos en el Reglamento de Sanidad Municipal y en el de Sanidad Provincial de 20 de octubre de 1925. Se entiende que la convalidación afectaba a las normas sanitarias.
(63) En su artículo 101, 2, apartado c), atribuye a los municipios competencias en materia de salubridad e higiene, y en el d), respecto a la inspección sanitaria de alimentos y bebidas.
(64) La base 26 otorga competencias a los municipios para mantener un servicio de vigilancia de alimentos y bebidas y para la inspección de fábricas y comercios relacionados con la alimentación.
(65) Artículo 1.°, 1. El artículo 19 del Reglamento establece que por disposición de las Ordenanzas municipales podrá declararse obligatoria la utilización de mataderos municipales o sujetos a su vigilancia con el fin de velar por la salubridad.
(66) Véase más abajo el apartado que se dedica a la potestad sancionadora en materia de disciplina del mercado. Téngase en cuenta, no obstante, que, por el momento, es muy dudosa la legalidad de la normativa contenida en el Decreto 1632/1974, de 20 de diciembre, sobre disciplina del mercado.
La sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1981 anula el citado Decreto, ordenando se retrotraiga el expediente al momento previo a aquél en que fue dictado y se soliciten los dictámenes preceptivos. Por tanto, la normativa del Decreto sólo será aplicable en cuando venga contenido en las normas que mediante el mismo se refundieron.
(67) Véase más adelante el apartado IV, 2, sobre la regulación basada en motivos de política comercial interna.
(68) Por ejemplo, el Decreto 542/1976, de 5 de marzo, sobre elaboración, distribución y venta de pan.
(69) Véase MANZANEDO: «El comercio exterior en el ordenamiento administrativo español», 2 vols., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1968.
(70) Pues aquí se trata de estudiar sobre todo la regulación de los productos en cuanto afecta a su consumo en España. No obstante, el Código Alimentario, en su precepto 1.01.02, apartado b), considera aplicables sus disposiciones «en cuanto a lo que en éste (el territorio nacional) se obtenga, elabore o manipule», cualquiera que sea el país o territorio donde haya de consumirse, si bien podrán tenerse en cuenta a efectos de exportación las legislaciones de los países de destino, con las correspondientes indicaciones en los envases.
(71) En virtud de la Resolución de 31 de julio de 1975.
(72) Como se dice inmediatamente en el texto, las competencias están distribuidas entre los Ministerios de Agricultura y Pesca y de Industria y Energía.
Sobre agricultura, véase en la doctrina española relativamente reciente desde una perspectiva jurídico-administrativa, MARTÍN RETORTILLO, S.: «Administración de la agricultura: su organización», Revista de Administración Pública, número 62, mayo-agosto de 1970, pp. 341 y ss., y MARTÍNEZ JIMÉNEZ: «Problemática estructural de la administración de la agricultura», Documentación Administrativa, núm. 152, marzo-abril de 1973, pp. 119 y ss.
Sobre industria, véanse por todos, VILLAR PALASI: «La intervención administrativa en la industria», Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1964, y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: «Inscripciones y autorizaciones industriales», Revista de Administración Pública, núm. 52, enero-abril de 1967, pp. 422 y ss.
(73) Véase el Decreto 508/1973, de 15 de marzo, dictado como complemento del Decreto-ley de 1 de mayo de 1952 sobre industrias agrarias, y sobre todo, el vigente Real Decreto 2685/1980, de 17 de octubre.
(74) Véanse los Decretos 1775/1967, de 22 de julio, y 231/1971, de 28 de enero, respectivamente.
(75) Están sometidas a autorización las industrias de higienización de leche y de extracción de aceite de semillas oleaginosas, mientras que la generalidad de las restantes que nos interesan se encuentran en el régimen de cumplimiento de condiciones mínimas que detalla la legislación.
Véanse los Decreto 232/1971, de 28 de enero; 1307/1974, de 18 de abril; 3517/1974, de 19 de diciembre, y 3743/1974, de 20 de diciembre, así como la Orden de desarrollo de 11 de enero de 1975.
(76) En virtud del Decreto 3288/1974, de 14 de noviembre, que declaró de interés preferente la industria alimentaria. Véanse además las Ordenes de 12 de junio de 1975, que regula el Registro especial de estas industrias, y la de 30 del mismo mes y año sobre sus condiciones mínimas.
(77) Artículo 11 del Decreto.
(78) Sobre el turismo en el Derecho administrativo español, véase MARTÍN MATEO-MARTÍN RETORTILLO, L. VILLAR: Aspectos jurídico-administrativos del turismo, I Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo (Sevilla, 1966), Madrid, 1970, pp. 29 y ss., y ORTIZ DE MENDIVIL: Derecho del turismo, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1971.
(79) Regulado por Orden de 20 de noviembre de 1964, dictada en ejecución del Decreto de 26 de marzo del mismo año, que reorganizó la Dirección General de Empresas y Actividades Turísticas.
(80) Véase el Decreto 231/1965, de 14 de enero, que aprobó el Estatuto ordenador de empresas y actividades turísticas, y las Ordenes de 17 y 18 de marzo del mismo año sobre restaurantes y cafeterías, respectivamente. Por cierto, que estas dos últimas Ordenes presentan la anomalía de que fueron publicadas en el «Boletín Oficial» del Ministerio de Información y Turismo entonces existente y no en el «Boletín Oficial del Estado».
(81) Se trata concretamente, a tenor del nomenclátor anexo al Decreto, de las Industrias y establecimientos de vaquerías, cebo de ganado de cerda, avicultura, cunicultura, mataderos, triperías, almazaras, obtención de margarina, obtención de pimentón, elaboración de piensos compuestos, obtención de levaduras, carnicerías y casquerías y pescaderías.
Sobre estas actividades, véase en la doctrina GONZÁLEZ BERENGUER: «La reforma del reglamento de actividades molestas, incómodas o peligrosas», Revista de Administración Pública, núm. 45, 1964, pp. 367 y ss.; MONTORO PUERTO: «Licencia municipal y acuerdo de calificación en materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 153, 1967, pp. 345 y ss., y TRUJILLO PEÑA: Régimen jurídico de las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Editorial Santillana, Madrid, 1967.
(82) A la vista del Real Decreto 2668/1977, de 15 de octubre, sobre órganos colegiados de la Administración Central del Estado, debe entenderse que en esta materia es competente la Comisión indicada en el texto, una vez desaparecidas las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos.
(83) Véanse los Reales Decretos 136/1978, de 23 de junio, y 1981/1978, de 15 de julio, así como el Decreto de 31 de julio de 1980.
(84) Véanse los numerosos Decretos que traspasaron competencias a cada uno de los entes preautonómicos.
(85) Véanse para sanidad interior los artículos 17, 1, del Estatuto de Cataluña; 18, 1, del País Vasco, y 33 de Galicia. Para comercio interior, los artículos 12, 1, 5, del Estatuto de Cataluña; 10, 27 y 28, del País Vasco, y 30, 4, de Galicia.
Por otra parte, la Constitución declara que las Comunidades pueden asumir competencias en materia de sanidad e higiene (148, 1, 21.a), mientras que sólo afirma la competencia del Estado respecto a las bases y la coordinación general de la sanidad nacional (149, 1, 16.a).
(86) Así, por ejemplo, en la Orden de 21 de febrero de 1977, por la que se aprobaban normas higiénico-sanitarias para la instalación y funcionamiento de industrias dedicadas a la preparación y distribución de comidas para consumo en colectividades y medios de transporte.
(87) Por Orden de 30 de diciembre de 1958.
(88) Tal es el caso del Decreto 1428/1975, de 26 de junio, dictado en ejecución del Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre.
(89) La disposición final 2.a del Decreto 797/1975, de 21 de marzo, sobre competencia de la Dirección General de Sanidad en materia alimentaria, salva las del Ministerio de Comercio para inspección comercial, y el artículo 33 del Decreto 3632/1974, de 20 de diciembre, sobre disciplina del mercado, ordena la remisión de las actuaciones a Sanidad en ciertos casos. Ello no impide que ambas organizaciones sigan siendo competentes de forma simultánea.
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