La Constitución española de 1978 ha recogido, con más o menos acierto, diversas aspiraciones contemporáneas relativas al nivel de vida adecuado en nuestro tiempo. Estas aspiraciones, presentadas por los constituyentes como derechos de los españoles, se mencionan en el Título I de la Constitución, bien en sus capítulos primero y segundo, afectados por reserva de ley, bien en el capítulo tercero cuyos mandatos informarán la legislación positiva y la práctica de los poderes públicos.
Si se pretende encontrar algún precepto sobre nuestro tema en el ordenamiento constitucional vigente habrá que referirse a la fórmula general dedicada a la materia en el artículo 51 de la Constitución, que es uno de esos principios que han de informar la legislación positiva y la práctica de los poderes públicos. A tenor del artículo citado en su apartado 1:
«Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos» (1).
El precepto afecta, desde luego, a los productos alimentarios cuyo consumo en las condiciones adecuadas es un condicionante de la salud, y por otra parte se refiere a la regulación jurídico-pública al imponer la obligación de proteger la salud precisamente a los poderes públicos. Esta interpretación constitucional resulta apoyada además por la del artículo 43 de la Constitución, donde se dispone:
«Se reconoce el derecho a la protección de la salud.»
La repetición en que incurre el texto constitucional es bien significativa pues en este artículo 43 se está aludiendo a la protección de la salud en general, mientras que en el 51 se contempla desde la perspectiva de los consumidores. Los constituyentes han puesto el énfasis, por tanto, en los aspectos sanitarios del consumo, al mismo tiempo que en los aspectos económicos afectados por la alusión a los legítimos intereses de los consumidores.
Ahora bien, el artículo 51 de la Constitución de 1978 no ha sido desarrollado hasta ahora por ningún gran texto legal, por lo que en este momento es sólo una declaración
de principios, aplicándose en la práctica disposiciones administrativas dictadas en su mayor parte durante el régimen anterior. Ciertamente existe en la sociedad española una preocupación por el tema. La opinión es agitada periódicamente por la entidad privada Organización de los Consumidores y Usuarios (OCU) y los poderes públicos han fomentado desde hace años las asociaciones de consumidores. La doctrina se ha preocupado por la materia y ha dado a conocer la actividad y las declaraciones de las Comunidades Europeas y del Consejo de Europa (2). Por otra parte las disposiciones administrativas han declarado inspirarse en la defensa de los consumidores (3), y además se crearon un Consejo de los Consumidores y un Instituto del Consumo que depende del Ministerio de Economía y Comercio (4). Finalmente, el Gobierno español acaba de crear una Secretaría de Estado para el Consumo, de interés directo para el tema que aquí se trata.
De todas formas, es un hecho que no es posible partir de un gran texto legal por no haberse desarrollado aún el artículo 51 de la Constitución.
A falta de dicho texto el presente estudio ha de orientarse hacia el examen de las numerosas disposiciones dictadas sobre los productos alimentarios, vertebrándose a partir de la legislación que contiene las definiciones de los productos y de los aspectos competenciales, para lo que ha sido de alguna utilidad la norma por la que se asignan atribuciones ai nuevo Secretario de Estado (5).
En las condiciones actuales de la legislación y la doctrina españolas el trabajo presenta alguna dificultad ya que ha de partir de una visión sesgada de las normas aplicables. El tema se encuentra delimitado sólo por su objeto material constituido por los productos alimentarios, siendo necesario referirse a las distintas fases del proceso económico que les afectan, por lo que no se trata siquiera de una legislación especial o de un sector de la llamada Parte Especial del derecho administrativo español.
Por ello no puede extrañar que las aportaciones bibliográficas hayan sido escasas hasta ahora. Ya es reducido el número de trabajos importantes sobre la actividad administrativa en materia sanitaria, industrial y comercial, y prácticamente no existen investigaciones en la doctrina española dedicadas específicamente a lo que ahora nos interesa.
El estudio ha de centrarse, por tanto, sobre la normativa alimentaria y el importante problema de su ejecución por muy diversas autoridades administrativas que aplican sectores de la legislación dictados desde perspectivas diferentes. Así habrá que referirse a las competencias en materia alimentaria, los tipos y procedimientos de control y, con una consideración especial, a la potestad sancionadora. Finalmente se expondrán las líneas generales de una posible actuación administrativa coordinada en materia alimentaria en España.
Va de suyo que, a pesar del título del trabajo, no se intenta estudiar todo el derecho público español que afecta a los productos alimentarios. Se trata de examinar las actuaciones de la Administración pública y las normas que las regulan. Por tanto, no se entrará en el estudio de los artículos del Código penal que castigan los delitos y faltas contra la salud pública, sin perjuicio de hacer alguna referencia a ellos en el momento oportuno.
(1) Véase el comentario a este artículo de CAZORLA, en GARRIDO y otros, Comentarios a la Constitución, Cívitas, Madrid, 1980, pp. 560 y ss.
(2) Véase BERMEJO VERA: «Aspectos jurídicos de la protección del consumidor», Revista de Administración Pública, núm. 87, septiembre-diciembre 1978, páginas 251 y ss.; los trabajos publicados en el número 532 de la revista Información Comercial Española, dedicado monográficamente al tema, correspondiente a diciembre de 1977, y mi propia obra La ordenación del mercado interior, que forma parte del volumen colectivo dirigido por GARRIDO FALLA: «El modelo económico en la Constitución española», Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1981. Véase el volumen I, pp. 167 y ss., y para la cuestión aludida en el texto, pp. 290 y ss.
(3) Véase la exposición de motivos del Decreto 3632/1974, de 20 de diciembre, sobre disciplina del mercado. Entre las disposiciones relativas a nuestro tema que dan intervención a los consumidores pueden citarse el Decreto 2695/1977, de 28 de octubre, que aprueba la normativa sobre precios y les otorga representación en las Comisiones Provinciales de Precios, y el Real Decreto 932/1979, de 4 de abril, que reconoce su posible participación en la Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria.
(4) Desaparecido ahora el Consejo en virtud de una de las múltiples reorganizaciones recien es, continúa existiendo en cambio el Instituto, que tiene principalmente funciones de estudio y depende del Ministerio de Economía y Comercio.
(5) Real Decreto 1808/1981, de 20 de agosto, donde se mencionan los diferentes órganos de la Administración española competentes en la materia.
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