Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías

III ARTICULACIÓN DE LAS PROPUESTAS

1. Consideración general

La consecución de los objetivos expresados en el anterior planteamiento general requiere una instrumentación diferente según los casos. En ocasiones se trata simplemente de explicitar algunos principios, de interpretar la Constitución o de desarrollar algunos encargos que la misma ha efectuado al legislador estatal, operaciones todas ellas cuya ejecución resulta ya inexcusable para poder vertebrar adecuadamente el Estado autonómico. Lo mismo puede decirse respecto de la actualización de los poderes de dirección del proceso que aparecen necesariamente reservados al Estado.

Sin embargo, hay que tener también en cuenta que buena parte de las medidas que se han valorado como necesarias inciden directamente en el proceso de elaboración, aprobación y aplicación de los Estatutos.

Supuesto que en este caso la Constitución no permite al legislador estatal que interfiera o condicione aquellas tareas, limitando la potencialidad del principio dispositivo en materia de autonomías o restringiendo la potestad de autoorganización de las Comunidades autónomas, la articulación de este otro conjunto de propuestas que la Comisión formula no puede hacerse a través de una ley estatal, sino que tienen que se objeto propio de acuerdos o pactos no integrados en dicha ley a través de los cuales las fuerzas políticas convengan en aceptar unas directrices generales necesarias para operar la profunda transformación del Estado que ya se ha iniciado.

En consecuencia, la Comisión entiende que las propuestas que se contienen en el presente documento deberían articularse a través de dos instrumentos principales: uno legislativo, que sería la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico, y otro que serían los pactos políticos inicialmente no legalizados sobre el proceso autonómico.

2. Justificación y carácter de una posible Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico

Según acaba de expresarse, la Constitución no permite interponer entre ella y los Estatutos de autonomía una ley general que condicione éstos, pero indiscutiblemente no prohíbe —y aun reclama— la previsión de normas que, dejando a salvo la libertad dispositiva de aquéllos, ordenen el imprescindible proceso de ajuste de las estructuras del Estado, su adaptación progresiva al proceso autonómico y el correcto engarce del conjunto de piezas que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, han de componer la organización territorial que dicho precepto describe. Este objetivo y el desarrollo de los principios constitucionales, tantas veces referidos, que han de coadyuvar a la vertebración y sostenimiento del sistema autonómico, son las funciones específicas que debe cubrir la ley general que la Comisión propone.

No se trata propiamente de una ley que interfiera el proceso autonómico o que limite la libertad de auto-disposición de los territorios interesados en acceder a la autonomía; no introducir limitaciones de este tipo —injustificables constitucionalmente— ha sido una preocupación constante de la Comisión que, en consecuencia, ha librado al proyecto legislativo que propone de todos aquellos contenidos constitucionalmente problemáticos evitando de raíz que sobre la operación entera pueda proyectarse sombra alguna. De aquí también que se proponga complementar la operación mediante pactos inicialmente no legalizados.

Por razón principalmente de las anteriores preocupaciones, la ley que se propone tendría un contenido heterogéneo y justificaciones constitucionales variadas.

A la Comisión le ha parecido de interés concentrar los esfuerzos en la aprobación de un texto único con carácter general, aunque las materias que incluya no tengan más engarce que la común referencia a la ordenación del Estado de las autonomías, lo que, por cierto, es título suficiente para agrupar materias y aliviar su variedad.

Supuesto lo anterior, la ley que se propone ha de ser el marco común para regulaciones justificadas en preceptos constitucionales diversos: en primer lugar, la ley pretende ser una norma interpretativa, dada por consiguiente para desarrollar y aclarar algunos principios constitucionales sin añadir mandatos normativos nuevos y sin más fuerza que la que la propia Constitución le presta; en segundo lugar, contiene mandatos en desarrollo de algunos preceptos constitucionales, como los artículos 137, 143, 144, 148.1.2, 149.1.18, 150, 152, 154, etc., que remiten a la legislación estatal la regulación de las materias a que se refieren; por último, es también una previsión del Estado sobre sí mismo destinada a preparar la estructura y el utillaje jurídico preciso para afrontar la transformación que la propia Constitución le exige.

La Comisión considera de suma importancia que la ley que propone se tramite y apruebe como ley orgánica.

La justificación de la asignación del carácter de ley orgánica no es difícil de hallar. Si el constituyente quiso, como los antecedentes parlamentarios revelan, reservar a este tipo de leyes las grandes decisiones que afectan a nuestro sistema político, pocas veces como en la presente un texto único podrá concentrar decisiones tan principales. Pero, además, su engarce con reservas constitucionales expresas en favor de la ley orgánica es claro: en ocasiones se regulan cuestiones que están específicamente atribuidas a las leyes orgánicas en el texto constitucional (como ocurre con el acceso a la autonomía de provincias aisladas en el artículo 144). Está en juego en la regulación que se propone la garantía de la igualdad de derechos de las comunidades en que se integran los españoles (artículos 9.2, 14, 139 y 149.1.1); se introducen medidas que no son menos capitales para la ordenación del sistema autonómico que algunas determinaciones estatutarias. Por todo ello, el engarce de la ley en el artículo 81 de la Constitución parece evidente, tanto más cuanto que el Tribunal Constitucional en su sentencia de 13 de febrero de 1981, desarrollando la previsión del artículo 28.2 de su propia ley orgánica, ha justificado la extensión de la regulación por ley orgánica de las «materias conexas» a la principalmente reservada.

Proponiendo su tramitación como ley orgánica se obtiene una consecuencia importante, que su contenido no sea revisable por leyes estatales ordinarias ni tampoco por leyes de las Comunidades autónomas, sino que se imponga a estos legisladores (artículo 28.2 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional).

En definitiva, la validez y eficacia de dicha ley como instrumento de ordenación del proceso autonómico sólo podría ser cuestionada ante el Tribunal Constitucional. La Comisión no duda que con el contenido que aquí se propone, un eventual enjuiciamiento de la misma por la jurisdicción constitucional sería positivo.