La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
«No sólo los regímenes autocráticos niegan el reconocimiento a las libertades individuales, con el argumento de que tales ámbitos inaccesibles a los detentadores del poder serían incompatibles con el ejercicio concentrado del poder, sino que también en el Estado democrático constitucional se han producido serios conflictos entre el impulso del hombre a desarrollar libremente su personalidad y las necesidades de una existencia colectiva. El conflicto entre la libertad individual y la seguridad estatal se ha acentuado considerablemente en nuestro tiempo, dado el contraste ideológico que ha dividido al mundo en dos campos hostiles.»
(KARL LOEWENSTEIN: Teoría de la Constitución, 2.a ed., Ariel, Madrid, 1976, pp. 395 y ss.)
El artículo 1, número 1, párrafo 2, de la nueva Ley Fundamental dice lo siguiente:
«Los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado.»
Este párrafo no figuraba en el proyecto del Gobierno, pero fue añadido por la Ponencia, aceptando una enmienda formulada en este sentido por el Procurador señor Meilán.
La fórmula fue sugerida como alternativa para el caso de que la Ponencia decidiera mantener —como así ocurrió— la declaración del número 1 del mismo artículo cuyo alcance real ha quedado ya estudiado en el capítulo anterior.
Preguntaba el citado Procurador (1):
¿Cuál es la posición de los derechos fundamentales en relación con la Ley? ¿Es que una votación mayoritaria en el Parlamento —en las Cortes— puede introducir tales limitaciones y condicionamientos en el ejercicio de un derecho fundamental que en la práctica venga a ser su conculcamiento?
Y añadía un poco más adelante:
« ...por encima del voluntarismo coyuntural de una mayoría parlamentaria está el respeto a los derechos fundamentales de la persona. Esto es parte esencial de una democracia, porque supone tanto como el respeto para las minorías una garantía frente a la arbitrariedad formalmente democrática del Poder.»
A la vista de estas consideraciones y ante la inquietud mostrada por el señor Rivas Guadilla, en opinión del cual el número 1 del artículo 1 «instaura el voluntarismo jurídico y niega los principios fundamentales del Derecho público cristiano» (2), la ponencia decidió aceptar la fórmula que ofrecía el señor Meilán en su enmienda:
«Los derechos fundamentales son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado.»
Todavía en el Pleno iba a mejorarse el texto, corrigiendo la ambigüedad del mismo señalada por el Procurador Lamo en su intervención oral. En realidad su argumentación iba dirigida a subrayar el tono positivista que cobraba el proyecto por causa de la anacrónica —y rotundamente inexacta— declaración del que ahora era párrafo primero del número 1 del artículo 1.° Pero incidentalmente hacía una observación sobre el tema que nos ocupa y que iba a tener más fortuna que el resto de su exposición sobre el precepto citado (3).
«La ponencia cree haber dado un paso decisivo con la adición que introduce. Pero no es así: en primer lugar, por su ambigüedad, al no estar definidos los derechos fundamentales que invoca, incurre en pura demagogia. En segundo lugar, la inviolabilidad de unos derechos fundamentales (que no se sabe si son de la persona, de la sociedad o del Estado] no evita, en modo alguno, la posibilidad de que la Ley los violente. En último término, el límite ha de fijarse a la Ley y no al Estado, pues la redacción que se propone alcanza sólo a los órganos del Estado.»
Y el propio señor Meilán, en su intervención en el Pleno, pidió a la Ponencia (4),
«...para mayor claridad —conveniencia que me ha sugerido la intervención del señor Lamo de Espinosa— que se hable de "derechos fundamentales de la persona". Con ello cobra su pleno sentido la anacrónica declaración primera del proyecto de Ley en su versión inicial y se cierra un portillo a cualquier arbitrariedad del Poder.»
A) Importa ahora preguntarse de qué forma incide el nuevo precepto constitucional que declara la inviolabilidad de los derechos fundamentales y su carácter vinculante para todos los órganos del Estado, sobre el resto del ordenamiento jurídico, y muy especialmente sobre aquellos artículos de la Constitución que hacen referencia a los derechos del hombre (5).
Porque es cierto que los derechos fundamentales están reconocidos en las Leyes Fundamentales vigentes, particularmente en el Fuero de los Españoles, en el Fuero del Trabajo y en la Ley de Principios Fundamentales, y en cuanto incorporados a dichas Leyes, su inviolabilidad y su vinculatoriedad para los órganos del Estado era manifiesta.
Sin embargo, la incorporación de la nueva norma al texto de la Ley para la Reforma Política no debe estimarse ni innecesaria ni redundante, siendo innegable, además, su trascendencia política.
No es innecesaria, porque la expresa declaración de su vinculatoriedad para todos los órganos del Estado que la nueva norma contiene es de tanta elocuencia que, sin mayores sutilezas jurídicas, el hombre de la calle queda alertado frente a inaceptables intromisiones de los detentadores del poder en los derechos que afectan a su dignidad como hombre.
Y no es redundante, porque la protección de esos derechos fundamentales, referida a la legislación ordinaria, encuentra ahora inesquivablemente definidos los límites por los que ha de discurrir el desarrollo del texto constitucional: en ningún caso puede contener violación de esas libertades.
Por último, la trascendencia política del precepto se manifiesta por lo que significa de compromiso para el Gobierno de hacer realidad perentoriamente, esto es, en los plazos más breves, por vía de ley ordinaria esos derechos, y de compromiso también para la oposición de reclamar el cumplimiento, por parte de aquél, de las normas en que dichos derechos se declararon (6).
De todas maneras, estas afirmaciones que hacemos se mueven todavía en un plano demasiado abstracto. Es necesario descender al terreno de su concreción diaria para poder apreciar la enorme dificultad de encontrar soluciones totalmente satisfactorias. Porque no en vano se ha tenido que reconocer que «no sólo los regímenes autocráticos niegan el reconocimiento a las libertades individuales (...), sino que también en el Estado democrático constitucional se han producido serios conflictos entre el impulso del hombre a desarrollar libremente su personalidad y las necesidades de una existencia colectiva» (7).
B) Intentando, pues, extraer unas consecuencias aplicativas del nuevo mandato constitucional, hemos de empezar por ver qué alcance debe darse a ese doble carácter —inviolable y vinculante— que atribuye a los derechos del hombre.
Empezaremos por esa declaración que cierra el precepto: los derechos fundamentales de la persona vinculan a todos los órganos del Estado. ¿Qué quiere decir esto?
Porque, inspirada claramente en la Constitución de Bonn (8), concretamente en su artículo 1.°, la norma española suprime el inciso final del número 3, cuya enérgica redacc ión resulta Innegable, ya que afirma que los derechos fundamentales «vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial a título de Derecho directamente aplicable».
Se trata, en suma, de saber si las normas de la Constitución española que aluden a los derechos del hombre son puramente programáticas o, por el contrario, tienen valor jurídico pleno. Si lo primero, su valor es muy relativo, pues constituirán simplemente una promesa, incitación o reenvío al legislador ordinario futuro. Si lo segundo, las normas de que se trata habrá que verlas como Derecho directamente aplicable, según dice la Constitución alemana (9).
Pues bien, entiendo que la nueva norma española no es simple expresión de un pío deseo, sino rotunda declaración del carácter de normas de obligatorio cumplimiento que tienen, ya, en este momento, sin necesario —aunque sí posible— desarrollo ulterior, todas aquellas que sobre los derechos del hombre se contienen en la Constitución española.
Porque si no, el precepto no hablaría de vincular a todos los órganos del Estado, sino sólo al legislativo, siendo en un segundo momento, una vez producida la ley o reglamento que desarrolla el texto constitucional, cuando surgiría la vinculación para los órganos administrativos y judiciales. Pero no es así. Los derechos fundamentales proclamados en la Constitución vinculan ya a todos los órganos del Estado, a las Cortes, como al Gobierno, como a la Administración, como a la organización judicial.
C) Pero surge inmediatamente otra cuestión: ¿Y aquellos otros posibles derechos de la persona, si los hubiera, que todavía no estuvieren reconocidos en la Constitución? Es nada menos que la determinación del carácter o no de preconstitucionales de los derechos del hombre, o, si se prefiere, de su carácter o no de inalienables.
Porque la Declaración Universal de los Derechos del Hombre empieza aludiendo en su preámbulo a los «derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana», y la misma Constitución de Bonn declara que «el pueblo alemán se identifica, por lo tanto, con los inviolables e inalienables derechos del hombre...» (artículo 1.°, núm. 1).
Como dice Loewenstein (10), «en el fondo, de lo que se trata es de si los derechos fundamentales —o mejor, los derechos del hombre— son traídos consigo por el hombre con su nacimiento a la sociedad estatal, siendo, pues, inviolables e inalienables dado su carácter natural, o si, por el contrario, son otorgados por la sociedad estatal en virtud del orden de la comunidad, pudiendo ser, por lo tanto, limitados y determinados en su ámbito de aplicación». Y el mismo autor añade: «... más que de un problema jurídico se trata de una cuestión de creencias donde no se puede argumentar racionalmente...».
La reciente discusión sobre la existencia o no de un «derecho a la muerte» confirma lo certero de estas afirmaciones.
A) Con independencia de la postura que se adopte en relación con el problema que se acaba de apuntar en el apartado anterior, no puede negarse la posibilidad, y más aún, la necesidad de poner límites al ejercicio de los derechos del hombre.
Se rechaza, pues, una superficial y utópica interpretación de la inviolabilidad como ausencia de límites.
Los derechos del hombre, pese a su carácter inviolable, no son absolutos. Y ello a causa de la misma condición social del hombre que le hace tener que relacionarse con los demás. Por eso la declaración de inviolabilidad no implica prohibición de limitaciones legales.
Con toda claridad, se proclama la sujeción a límites de los derechos fundamentales en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, y muy coherentemente esa proclamación se hace a renglón seguido de la de los deberes del hombre para con la comunidad en que se halla inserto (art. 29):
«1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad.
2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto a los derechos de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática.»
Y la propia Constitución de Bonn reconoce la posibilidad de poner límites legales a determinados derechos (11), si bien se preocupa de marcar cuidadosamente los requisitos que han de cumplir esas limitaciones: a) han de tener carácter general y no ser limitadas al caso individual; b) debe citarse el derecho fundamentalmente limitado con mención expresa del artículo correspondiente; c) no puede violarse el derecho fundamental en su esencia (artículo 19, números 1 y 2), expresión esta última que hay que entender, sin duda, en el sentido de que el desarrollo que haga la ley ordinaria no puede traducirse en la esfumación del derecho de que se trate.
La referencia a estos condicionamientos está justificada, porque, como recuerda Loewenstein, la técnica de adicionar en el texto constitucional que declara un derecho la referencia a los límites establecidos en la Ley «fue considerada cómoda por los regímenes monárquicos, obligados a hacer concesiones a la presión democrática de su tiempo (...), y mantuvo su utilidad en todos los Estados que prodigaron la democracia en dosis bien administradas. El resultado fue que, si bien exteriormente brillaba el orgulloso escudo de los inviolables derechos fundamentales, el legislador —y con su autorización la censura y la policía—penetraban por la puerta trasera en las zonas protegidas» (12).
B) Por lo demás, el tema de las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales cobra un perfil nuevo desde el momento en que los sistemas totalitarios se lanzaron al asalto de la democracia constitucional con el confesado propósito de destruirla.
Nadie niega ni la necesidad ni el derecho de los sistemas democráticos a instrumentar el adecuado aparato defensivo. En este sentido, escribe Lucas Verdú (13): «La democracia militante tiene derecho a defenderse de sus enemigos: el totalitarismo de derechas e izquierdas, el aventurismo de grupos nacionales e internacionales, las asociaciones secretas subversivas; en definitiva, ha de luchar contra todos aquellos que rechacen el libre juego democrático porque impide la regularidad y goce normal de los derechos humanos».
Pero el problema estriba en cómo hacerlo sin faltar a las propias convicciones democráticas. He aquí el gran dilema: «Si se decide a usar fuego contra fuego y a negar a los agitadores totalitarios el uso de las libertades democráticas para evitar la destrucción última de toda libertad, actuará precisamente en contra de los principios de la libertad y de la igualdad sobre los que él mismo está basado. Si, por otra parte, se mantiene firme en sus verdades fundamentales democráticas, aun en beneficio de sus enemigos declarados, pone en juego su propia existencia» (14).
A) No es por la vía de la prohibición de las limitaciones legales, sino por otra muy distinta, donde el principio de la inviolabilidad de los derechos fundamentales cobra su total virtualidad. Esta vía no es otra que la garantía judicial. El dictamen de la Comisión redactora del proyecto de la que habría de ser Constitución española de 1869 decía ya lo siguiente (15):
«Durante mucho tiempo se ha podido creer con fundamento, sobre todo al salir de un sistema de gobierno absoluto, que las Cortes, como representación del pueblo, eran las únicas a quienes tocaba velar por la conservación del derecho y por el mantenimiento de la libertad individual; que la prensa era suficiente para denunciar los abusos y que podía confiarse a la iniciativa de las asambleas el desarrollo del progreso social.
Pero la experiencia ha demostrado la insuficiencia del sistema ante las exigencias de la vida moderna. En ésta es preciso que el individuo tenga garantizados sus propios derechos por algo que no dependa de la voluntad movible y tornadiza de las asambleas políticas, por algo más alto y más imparcial que el criterio de partido, por algo que no subordine jamás lo que hay de esencial y permanente en el hombre y en la sociedad, a las conveniencias del momento, siempre pasajeras y transitorias; es preciso, en fin, que la seguridad, la propiedad, la libertad queden bajo el amparo inviolable de los tribunales de justicia, estimulados y vigilados a su vez constantemente por ese mismo interés individual que nada fatiga ni detiene. La importancia y la elevación de la magistratura será por eso otro rasgo característico de nuestra obra constitucional.»
En esta línea de pensamiento estimamos que la nueva norma constitucional al declarar inviolables los derechos fundamentales de la persona está subrayando el sometimiento a control judicial —sin posibilidad de excepción alguna por vía de ley ordinaria— de toda la actuación administrativa que incida sobre el ejercicio o el disfrute de esos derechos. Sin perjuicio también de un simultáneo posible control por el órgano encargado de la defensa de la constitucionalidad en vía procesal (actualmente, el Rey, pero tal vez, en el futuro, un órgano distinto rodeado de las necesarias garantías de imparcialidad) (16).
B) Es cierto que en algunas legislaciones se encomienda la defensa de los derechos fundamentales al delegado parlamentario (el famoso Omhudsman de la legislación sueca). Tal ocurre en la legislación constitucional de Bonn (17).
No somos partidarios de la incorporación de esta institución a nuestro ordenamiento. Porque, como ha dicho González Pérez, debe siempre tenerse presente «que un juez de instrucción, que un juez de primera instancia, siempre servirá a la Justicia mucho mejor que un Ombudsman, pues precisamente ha sido preparado e instituido, no por razones políticas, no dependiendo de ningún Parlamento, sino para administrar justicia, rodeado de la más sagrada independencia» (18).
NOTAS AL CAPÍTULO 3
(1) Cfr. pp. 58 y 59 del anexo 2 al núm. 1538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(2) Cfr. p. 10 del anexo 1 al núm. 1538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(3) Cfr. p. 53 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.
(4) Cfr. p 115 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.
(5) Para una aproximación al estudio de los derechos del hombre, cfr.: KARL LOEWENSTEIN: Teoría del Estado, 2.ª ed., Ariel, Madrid, 1976, pp. 390-421; PABLO LUCAS VERDU: Curso de Derecho político, Ed. Tecnos, vol. III, Madrid, 1976, pp. 33-192; NICOLAS PEREZ SERRANO: Tratado de Derecho político, Ed. Civitas, Madrid, 1976, pp. 429-689. (Este Tratado, escrito entre 1936 y 1939, ha permanecido inédito hasta ahora, en que el hijo del autor, NICOLAS PEREZ SERRANO JAUREGUI, con evidente acierto, lo ha dado a la luz pública, prestando un señalado servicio a los estudiosos de estos temas.)
(6) PABLO LUCAS VERDU: Curso..., vol. III, cit. en nota 5, página 77.
(7) KARL LOEWENSTEIN: Teoría..., cit. en nota anterior, páginas 395 y 396.
(8) Así lo declaraba en su intervención oral el propio señor MEILAN, p. 115 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.
(9) El problema está apuntado en PABLO LUCAS VERDU: Curso..., vol. III, cit. en nota 5, pp. 76-77.
(10) KARL LOEWENSTEIN: Teoría..., cit. en nota 5, p. 193 (la cursiva es mía).
(11) Artículos 2.°, 2; 5.°, 2; 6.°, 3; 8.°, 2; 9.°, 2; 10; 11, 2; 12, 1 y 2; 13, 2 y 3; 14, 1 y 3; 15; 16, 1, y 17.
(12) KARL LOEWENSTEIN: Teoría..., cit. en nota 5, pp. 397-398.
(13) PABLO LUCAS VERDU: Curso..., vol. III, cit. en nota 5, página 89.
(14) KARL LOEWENSTEIN: Teoría..., cit. en nota 5, p. 405.
(15) Puede consultarse en RAMÓN SAINZ DE VARANDA: Colección de Leyes Fundamentales, Ed. Acribia, Zaragoza, 1957, página 283.
(16) Mientras corrijo pruebas de este libro, se ha aprobado por el Consejo de Ministros el importante Decreto-ley 12/1977, de 8 de febrero, sobre el derecho de asociación política, que introduce importantes innovaciones en la Ley 21/1971, de 14 de julio, con el propósito de «potenciar la garantía judicial del ejercicio del (citado) derecho», como se propugna en este trabajo.
(17) «Para salvaguardar los derechos fundamentales y con carácter de órgano auxiliar del Parlamento Federal en el ejercicio del control parlamentario, se nombrará un comisionado del Parlamento Federal para asuntos de defensa» (art. 45, b, adicionado por Ley federal de 19 de marzo de 1956).
(18) JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ: El juez ordinario defensor de la legalidad administrativa, «Revista de Derecho Procesal Iberoamericana» núm. 1, 1971, p. 124.
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