Escasos, aunque muy esclarecedores, son todavía los pronunciamiento jurisprudenciales sobre partidos políticos, en razón, sobre todo, al corto tiempo transcurrido desde que ha sido reconocido plenamente el derecho de asociación política en nuestro país; la jurisprudencia se muestra completamente progresiva en esta materia, acomodando sus decisiones, de modo amplio, a la nueva situación democrática, primero, y posteriormente, a la letra y al espíritu de los artículos 6 y 22 de nuestra Constitución.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera) de fecha 11 de julio de 1978, en el recurso número 10.607, sobre inscripción en el Registro de Partidos Políticos de la denominada «Confederación Rural Española».
1. La documentación de la Confederación Rural Española tuvo entrada en el Registro de Asociaciones Políticas el 8 de marzo de 1977. El 17 de ese mismo mes se comunica a la comisión promotora la imposibilidad de proceder a la inscripción, en razón a que en los estatutos no se establecían los fines para poder determinar si se trataba o no de una asociación política y si, por tanto, respondía o no respondía a los supuestos previstos en la Ley 21/1976, de 14 de junio, de Asociaciones Políticas.
Los interesados recurrieron contra la decisión del Ministerio del Interior, interponiendo recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo, el cual remitió el expediente a la Audiencia Nacional, por considerarla competente, cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó sentencia, anulando la decisión recurrida y declarando la procedencia de la inscripción de Confederación Rural Española en el mencionado Registro.
2. Los fines de la asociación política constituyen uno de los extremos que deben ser regulados en los estatutos, según el artículo 3.°, 2, a), de la Ley 21/ 1976. Por otra parte, la misma Ley, en su artícuio 2.°, 3 —ya derogado—, señala que, en caso de que la documentación adoleciese de algún defecto formal, la Administración habría de conceder a la comisión promotora un plazo de quince días para subsanar, bajo la advertencia de archivo en caso de incumplimiento. (La Ley de Procedimiento Administrativo considera como norma general, en este caso, establecer un plazo de diez días en su artículo 71.)
Teniendo en cuenta las disposiciones anteriormente aludidas, la Audiencia Nacional dice en su tercer considerando que «la apreciación por el Ministerio de estos defectos formales no le autorizaba a denegar de plano la inscripción, sino que le obligaba, en acatamiento a lo ordenado en la Ley de 14 de junio de 1976, a conceder a los solicitantes un plazo de subsanación no superior a quince días».
Para el caso de que la Administración se exceda en la exigencia de cumplimiento por parte de los interesados de los requisitos o extremos que deben constar en los estatutos, interesando una explanación detallada de los mismos, la jurisprudencia sale a favor de aquéllos. El tercer considerando de la sentencia señala textualmente que «las exigencias legales en estos aspectos deben considerarse cumplidas con la producción de unas normas que estructuren en líneas generales dichos aspectos, sin que sea necesario una ordenación excesivamente minuciosa y detallada».
3. El criterio jurisprudencial sobre la improcedencia de la denegación de la inscripción por existencia de defectos formales en los estatutos —formulado con anterioridad a la vigencia de la Constitución y la Ley 54/1978— no cambiaría bajo la vigencia de éstas, ya que tanto una como otra refuerzan las garantías en favor de un derecho fundamental como es el de asociación política. Sin embargo, con ser ello tan simple, presenta dudas cuando el supuesto se da desde el lado del administrado, esto es, cuando, requerido el particular para que subsane defectos apreciados en los estatutos, éste no proceda a subsanar (siendo indiferente los motivos por los que no lo haga). En estos supuestos, frecuentes por otra parte, el interesado reclama el reconocimiento de su derecho de asociación, la inscripción del partido en el correspondiente registro, una vez transcurridos los veinte días a que se refiere el artículo 2.° de la vigente Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978.
La Administración, por su parte, ateniéndose a lo legislado (otra cosa es que sea razonable la necesaria plasmación en los estatutos de tantos extremos como se exigen), se ve entre la espada y la pared, puesto que la ley, por una parte, le ordena proceder a la inscripción, dentro del término de veinte días (habiéndose expresamente derogado el artículo 2.°, 3, de la Ley 21/1976, de 14 de junio, de Asociaciones Políticas, que facultaba a la Administración precisamente a requerir a los particulares, en su caso, a que subsanaran en un plazo de quince días, los defectos existentes en los estatutos, con archivo del expediente en caso de incumplimiento); pero, por otra parte, la misma ley exige que los estatutos contengan determinados extremos que señala, en gran parte como garantía jurídica de los afiliados.
La Administración, ante la situación planteada, recurre a la Ley de Procedimiento Administrativo como norma general en materia procedimental y viene requiriendo a los particulares para que subsanen los defectos apreciados en los estatutos, de acuerdo con lo establecido en los artículos 71 y 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo (instancias defectuosas y caducidad). Con la aplicación de estos artículos surge la duda de si la práctica administrativa aludida no se presta a conculcar el derecho fundamental de asociación o, al menos, no supone una posibilidad real de negar administrativamente un derecho fundamental.
Desde la perspectiva de lege ferenda podríamos plantearnos la posibilidad de que la ley no exigiera tantos extremos a regular en los estatutos, sino sólo un mínimo de ellos, los fundamentales, dejando los restantes a la libre voluntad de los asociados (parece razonable pensar que la Administración nada tenga que ver con el procedimiento interno de rendición de cuentas de un partido, pues ello es una cuestión interna del mismo, es un problema de los afiliados). Desde la misma perspectiva, podríamos plantearnos la conveniencia de que la ley señalara el procedimiento y las consecuencias —de modo claro y conciso— de la existencia de defectos formales en los estatutos presentados o cuando, requeridos los interesados para que se subsanen aquéllos, no es cumplimentado dicho requerimiento.
4. El significado del silencio administrativo se determina en el artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En este artículo se dice que el silencio se entiende positivo cuando así se establezca por disposición expresa, y es el caso que el recurrente alegó que el Real Decreto-ley 12/1977, de 8 de febrero, dio carácter de silencio positivo al plazo para resolver señalado en su artículo 1.°: «En el plazo máximo de diez días el ministro de la Gobernación procederá a la inscripción de la asociación en el Registro.»
En la sentencia que se comenta se rechaza la interpretación del recurrente, adoptándose la posición contraria, señalándose «el silencio positivo no puede construirse con base en deducciones fundadas en la existencia de una norma que imponga a la Administración un plazo para dictar su resolución, sino que es preciso, como ordena el artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que exista una disposición expresa que así lo establezca y, por ello, el incumplimiento por la Administración de acordar la inscripción en el plazo de diez días que establece el artículo 1.° del Real Decreto-ley de 8 de febrero de 1977 podría estimarse como expresivo de una denegación tácita, pero no como productora de los efectos positivos que pretende el recurrente».
5. El criterio jurisprudencial expuesto en el punto anterior sería probablemente distinto una vez promulgada la Ley de Partidos Políticos, de 4 de diciembre de 1978, en base a la misma redacción de su artículo 2.°, al disponer que los partidos políticos adquirirán personalidad jurídica el vigésimo primer día siguiente a aquel en que los promotores depositen la documentación en el Registro, debiéndose proceder a extender la oportuna inscripción. Vemos, pues, que se está ante un caso de los previstos en el artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo, caso en que una ley indirectamente impone el carácter positivo al silencio de la Administración.
Depositada la documentación de una organización política en el Registro de Partidos Políticos no pueden producirse sino cuatro situaciones: a) Transcurso de veinte días hábiles sin que se haya producido la inscripción y sin que el particular reciba notificación alguna por parte de la Administración, en cuyo caso el partido adquiere personalidad jurídica al día siguiente. La personalidad se adquiere ex lege, puesto que la inscripción no tiene un carácter constitutivo, sino meramente declarativo, b) Antes de transcurrir los veinte días se produce la inscripción, caso previsto en la propia ley, al decir que «si la inscripción se produjese antes de dicho término —veinte días—, el partido adquirirá personalidad jurídica a partir de la fecha misma». La personalidad viene atribuida por el hecho mismo de la inscripción, c) La documentación es remitida al Ministerio Fiscal, dentro de los primeros quince días, por entenderse que existen indicios racionales de ilicitud penal, según se desprende de la documentación presentada. En este supuesto se interrumpe el plazo de inscripción y se suspende la inscripción, de acuerdo con lo dispuesto en la ley, hasta que la autoridad judicial se pronuncie al respecto, d) Transcurso de los veinte días sin que, requeridos al efecto, los promotores hayan subsanado los defectos formales apreciados en los estatutos, en cuyo caso se plantea con toda virulencia la duda de si el partido adquiere personalidad en el vigésimo primer día, en todo caso, o bien si ha de considerarse el expediente en período de tramitación —incluso expuesto a caducidad—. O bien se da prioridad al derecho fundamental de asociación reconocido en la Constitución, o bien al procedimiento administrativo.
El supuesto contemplado en último lugar podría resolverse —y así parece lo adecuado— a favor del derecho fundamental de asociación: el partido adquiere en todo caso personalidad jurídica y, si los extremos obligatoriamente a consignar en los estatutos son verdaderamente los razonables, la insuficiente consignación de los mismos operaría en contra del propio partido, ya que la Administración tiene la llave de las certificaciones (elecciones, representantes legales, domicilio social) y éstas sólo podrían acreditar lo que consta en el protocolo de cada partido que obre en la correspondiente oficina.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera), de fecha 12 de julio de 1978, en los recursos acumulados números 10.494 y 10.645, sobre inscripción en el Registro de Partidos Políticos de los denominados «Partido Socialista Obrero Español (Sector Histórico)» y «Partido Socialista Obrero Español».
1. El Partido Socialista Obrero Español (Sector Histórico) presentó la documentación el 6 de julio de 1976, al amparo de la Ley 21/1976. El 23 de febrero de 1977 fue inscrito bajo la denominación de «Partido Socialista Obrero Español (Sector Histórico)». El Partido Socialista Obrero Español presentó la documentación el 10 de febrero de 1977 y fue inscrito el 17 de ese mismo mes bajo la denominación de «Partido Socialista Obrero Español».
En los recursos contencioso-administrativos interpuestos por ambos partidos se solicitaba por parte del Partido Socialista Obrero Español (Sector Histórico) que, «a la inscripción del Partido Socialista Obrero Español efectuada a favor del que es promotor don Felipe González Márquez, se le adicione como carácter distintivo del mismo la denominación de sector renovado; por parte del Partido Socialista Obrero Español se solicitaba que se declarase «la obligación del denominado Partido Socialista Obrero Español (Sector Histórico) de solicitar la inscripción de nuevo nombre que no induzca a confusión en perjuicio del primero, ordenando las inscripciones que procedan en el Registro de Asociaciones Políticas, con la declaración de ser contrario a Derecho la resolución administrativa que dispone su inscripción en fecha 23 de febrero de 1977».
2. La sentencia que comentamos es importante, puesto que aborda de lleno el gran tema de las funciones del Registro de Partidos Políticos y consiguientemente —y de modo implícito— el de los poderes de la Administración en esta área concreta de la realidad política. La sentencia adquiere también mayor importancia por el hecho de referirse a uno de los dos grandes partidos del país, seria alternativa de gobierno: el PSOE.
Ante las alegaciones de uno de los recurrentes en el sentido de que las prioridades regístrales en otros registros públicos deben determinar las del Registro de Partidos Políticos, la sentencia se pronuncia radicalmente en contra. El considerando segundo dice textualmente lo siguiente: «El tratamiento de estas cuestiones no debe hacerse acudiendo a regulaciones ajenas a la naturaleza y funciones de los partidos políticos, ni siquiera con el carácter de invocaciones de valor analógico o de paralelos o afines planteamientos, pues el origen de los partidos, el funcionalismo en las áreas políticas, su realidad anterior a formales constataciones en registros públicos, son realidades bien distintas, en orden a cómo se presentan en el marco de acción política, a las modalidades de la llamada propiedad industrial (como son los «nombres comerciales» y las «marcas»), que son referencias analógicas mencionadas en las demandas o a las sociedades mercantiles, regidas también por prioridades regístrales y también, incluso, de las asociaciones sometidas a la ley de 24 de diciembre de 1964, donde también opera de algún modo la prioridad registral, que son referencias analógicas que también se hacen en una de las demandas; realidades bien distintas que tienen su específico reflejo también en la Ley 21/1976, de 14 de junio (artículo 3.°, 2), al mencionar la denominación como uno de los datos a constatar, pues a diferencia de los otros textos (como el artículo 3.°, 2, de la Ley de 24 de diciembre de 1964), no hace depender la denominación de preferentes actos registrables, sino de la denominación con que sean conocidos los partidos ya «constituidos», constitución que, en cualesquiera de las modalidades originarias de los partidos, no son efectos de acto alguno de registración, sino realidad anterior, lo que no ofrece duda alguna en el caso de los recursos.
3. En cuanto a las funciones del Registro de Partidos Políticos, las dudas que al respecto podrían haberse planteado quedaron disipadas con la promulgación de la Constitución, en cuyo artículo 22 se expresa que las asociaciones deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. El Registro de Partidos Políticos no tiene función calificadora alguna, limitándose exclusivamente a comprobar si la documentación aportada es suficiente y correcta, y lo que es más importante: al practicar las inscripciones y anotaciones correspondientes debe estar atento a la realidad, de tal manera que aquéllas se acomoden en la medida de lo posible a ésta, guardándose el necesario respeto al ordenamiento jurídico.
El considerando tercero de la sentencia se expresa con claridad al señalar que «el registro debe limitarse a constatar la realidad y es esta realidad de los grupos políticos, con una estructura y una presencia pública, concurrencia a la formación y expresión de la voluntad política, a la formación de la opinión, a la selección de candidatos, la que refleja una denominación preexistente, cual es la aceptada por el PSOE (Sector Histórico) y la que, con innegable proyección en la total vida política, distingue al PSOE del que es primer secretario don Felipe González; grupos políticos con denominaciones políticas, aunque con un origen común, suficientemente diferenciados o identificados, en el total de su proyección política y que por respeto al libre juego político y al derecho a la participación política, desde ineludibles exigencias de neutralidad, pudieran tener acceso al registro con la denominación asignada por la realidad, que, en definitiva, es la que consta en el Registro».
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera), de fecha 23 de abril de 1979, en el recurso número 11.186 sobre inscripción en el Registro de Partidos Políticos del denominado «Partido Comunista de España (Congresos VIII y IX)».
1. El 30 de noviembre de 1977 fue presentada la documentación, que fue enviada a la Fiscalía del Tribunal Supremo, la cual emitió dictamen afirmando que la pretendida asociación incurría en la causa de ilicitud penal del número 5 del artículo 172 del Código penal. En base a dicho informe, el Ministerio del Interior dictó resolución denegatoria de la inscripción en fecha 19 de enero de 1978. El interesado presentó recurso de reposición, siendo éste desestimado por silencio administrativo. Interpuesto recurso ante la Audiencia Nacional, ésta dispuso la inscripción del partido en el Registro.
2. El artículo 22 de la Constitución reconoce lisa y llanamente el derecho de asociación, una de cuyas modalidades es el derecho de asociación política, el derecho a crear partidos políticos, considerados por el artículo 6 de aquélla como pieza maestra del edificio constitucional, tachando de ilegales los que persiguen fines o utilicen medios tipificados como delito, pudiendo ser disueltos sólo por la autoridad judicial.
Fundándose en la letra y en el espíritu del mencionado artículo 22 de la Constitución, la Audiencia Nacional dice muy acertadamente en el considerando cuarto de la sentencia que se comenta que, «sentado el principio de libre creación de asociaciones políticas, que encuentra amparo en la norma fundamental que es la Constitución, la excepción de ilegalidad que el propio artículo 22 de la misma señala, ha de interpretarse en un sentido restrictivo, tanto por la exigencia de la norma básica de una tipicidad que califique unas hechos delictivos cuanto porque la ilegalidad constituye excepción de un principio ampliamente reconocido».
A efectos prácticos, el carácter restrictivo de la excepción de ilegalidad demanda consecuentemente el que la Administración inscriba inexcusablemente como partido político a la organización política que lo solicita, a no ser que la documentación se haya remitido al Ministerio Fiscal a los efectos de lo previsto en el artículo 2.° de la Ley de Partidos Políticos, de 4 de diciembre de 1978 (presunción de indicios racionales de ilicitud penal). Corolario de lo dicho es la afirmación de que la Administración no puede en ningún caso —como había ocurrido en el expediente a que se refiere esta sentencia— denegar la inscripción de un partido político, mediando exclusivamente informe negativo a la misma dictado por el Ministerio Fiscal, por muy claros que puedan aparecer los motivos de ilicitud penal del partido en cuestión y siempre que dicho Ministerio no haya interpuesto las acciones judiciales pertinentes.
Sentencia de la Audiencia Provincial de Huesca número 131, de fecha 3 de octubre de 1978, absolutoria en relación al juicio celebrado contra varios afiliados a «Convención Republicana de los Pueblos de España» por presunto delito de propaganda ilegal.
1. Esta sentencia, sin pretenderlo, viene a reconducir todo el problema de la ilicitud de los partidos políticos al único supuesto en que ésta, de modo claro, queda puesta de manifiesto: ejercicio de la violencia para obtener un fin, cualquiera que éste sea. Hay que tener en cuenta que la sentencia que se comenta se apoyó, entre otras disposiciones, en el artículo 173 del Código penal, según la redacción dada por la Ley 23/1976, de 19 de julio, en cuyo número 3 se consideraban asociaciones ilícitas las que tuvieren por objeto la subversión violenta o la destrucción del orden político, social o económico, asumiendo la interpretación, a nuestro juicio correcta, «de que "subversión" y "destrucción" son dos modos de cambio de los órdenes enunciados, caracterizados y distinguidos por el empleo de la violencia, la cual únicamente y no otros métodos de modificación o cambio, aun radical, de las estructuras, han de ser reprimidos por los Tribunales después de la reforma operada por la mencionada ley en los citados artículos, erradicando del 172 los números 3 y 4 de la redacción inmediatamente anterior».
La promulgación de nuestra Constitución, artículo 22, y la nueva redacción dada al artículo 173 del Código penal por la Ley 4/1980, de 21 de mayo, vienen a corroborar el criterio judicial anteriormente referido, en cuanto que el empleo de la violencia «tiñe» de ilegalidad cualquier actividad política, por muy justa que ésta aparezca a simple vista.
2. La consideración de la violencia como causa de ilicitud, en todo caso, de una asociación o partido político nos plantea el complejo problema —que no es el momento de abordarlo aquí— de determinar las causas que hacen que un partido político pueda considerarse ilegal y, por tanto, nocivo a la comunidad. Destacando que todo partido de carácter para-militar es reconducible a la categoría de partido violento —al menos potencialmente, que para el caso es igual, en cuanto que es una amenaza real para la sociedad—, y teniendo en cuenta que ni la clandestinidad ni el propósito de comisión de un delito cuadra con la naturaleza del partido político, cuya actuación precisamente se desenvuelve a plena luz del día y cuyos propósitos tienden al mejoramiento de la sociedad (independientemente de cómo se entienda este mejoramiento), teniendo en cuenta lo anterior se plantea el problema de saber si todos los fines perseguidos pacíficamente por un partido son lícitos o si, por el contrario, pudiera haber fines que, como, por ejemplo, la secesión de una parte del territorio nacional, son ilícitos per se, aunque no se emplee violencia alguna para su consecución.
Sentencia del Juzgado de Primera Instancia número 18 de los de Madrid, de 10 de mayo de 1979, sobre la inscripción en el Registro de Partidos Políticos del denominado «Partido Comunista de España (Marxista-Leninista)».
1. El 8 de enero de 1979 fue presentada la documentación del «Partido Comunista de España (Marxista-Leninista)» en el Registro de Partidos Políticos. La documentación, en la que eran de apreciarse algunos defectos formales, no incurría en ilicitud penal; sin embargo, el artículo 1.° de los mismos se remitía al documento titulado Línea política y programa del Partido Comunista de España (Marxista-Leninista), el cual, como «documentación complementaria», junto con la presentada en el Registro, fue enviada al Ministerio Fiscal.
La Fiscalía de la Audiencia Territorial de Madrid presentó el 31 de enero de 1979 demanda de juicio incidental civil sobre ilegalidad de dicho partido, correspondiendo aquélla por reparto al Juzgado de Primera Instancia número 18 de los de Madrid, el cual dictó sentencia el 10 de mayo de 1979 desestimatoria de la pretensión de la Fiscalía, considerándose que no era de apreciar ilícito penal alguno en la documentación presentada por los interesados en el Registro de Asociaciones Políticas y que la documentación complementaria aportada por el Ministerio del Interior y utilizada como prueba por el fiscal no era de relevancia jurídica.
2. La Ley de Asociaciones Políticas de 14 de junio de 1976 atribuía a una sala del Tribunal Supremo —la Cuarta, según orden de 20 de octubre de 1976— la competencia para declarar, en su caso, la disolución de un partido político, pero establecía un control previo gubernativo en lo que se refería a la inscripción y consiguiente adquisición de la personalidad jurídica, esto es, la Administración podría dictar resolución denegatoria cuando de los datos y documentos obrantes en el expediente se desprendiera objetivamente la ilicitud de la asociación.
El Real Decreto-ley de 8 de febrero de 1977 sobre el derecho de asociación política supuso un cambio radical en cuanto que el control previo sólo podía ser judicial, suprimiéndose el control gubernativo. La competencia se seguía atribuyendo al Tribunal Supremo, Sala Cuarta.
La Ley de Partidos Políticos, de 4 de diciembre de 1978, establece también un control previo de carácter judicial en caso de que la Administración presuma ilicitud penal, atribuyendo la competencia a la autoridad judicial competente, sin mayores especificaciones.
3. A la vista de la legislación anteriormente considerada, son los Tribunales ordinarios los competentes en la materia, como garantes de las libertades públicas, competencia consagrada en el artículo 53.2 de la propia Constitución, aunque ésta considera dicha protección desde la perspectiva del administrado, al que hay que amparar, y no desde la perspectiva del Ministerio Fiscal, que tiene que velar por el bien público. Pero, llegado a este punto, la autoridad judicial ha dudado en algún caso de si la competencia debería ser atribuida a los tribunales civiles o a los penales. Significativa al respecto es la sentencia a que nos referimos, en cuyo considerando segundo se enjuicia indirectamente el problema de la competencia al aludir a «su naturaleza jurídica anómala e híbrida, dado que, si se pretende la declaración de una ilicitud penal, parece lógico que la competencia se atribuyese a los tribunales de tal parcela jurisdiccional, máxime cuando se ha roto el tradicional maridaje de Juzgados de Primera Instancia e Instrucción y si lo que se somete a examen es la actuación de la autoridad gubernativa, los órganos adecuados debieran ser los contencioso-administrativos».
Ciertamente, parece anómalo el que los Tribunales civiles deban enjuiciar si un partido político es o no constitucional y si sus fines o actividades han de ser o no tipificados como delictivos, según lo dispuesto en el artículo 173 del Código penal. Vale la pena preguntarse si no sería más acertado —más conforme con la naturaleza de la actividad desempeñada por los partidos políticos— el que la constitucionalidad o anticonstitucionalidad de los mismos, que, por otra parte, debería ser el único punto a dilucidar, fuera determinada o declarada por el Tribunal Constitucional, como, por ejemplo, ocurre en la República Federal Alemana. Nos inclinamos por esta posición y ello por una razón, a nuestro juicio, convincente: la actividad de los partidos políticos escapa a todo esquema de juridicidad formal, de tal manera que desde esta perspectiva es inaprehensible e inenjuiciable; la realidad de los partidos es fundamentalmente política, sociológica, cambiante y estratégica y en escasa medida es jurídica. Es por esto que sólo desde la atalaya del Tribunal Constitucional puede enjuiciarse la actividad de los partidos; no olvidemos que éstos pueden ser constitucionales o inconstitucionales, pero en ningún caso debiera hablarse de lícitos o ilícitos penalmente.
4. El cuarto considerando de la sentencia dice escuetamente que «ni el pensamiento, ni las nuevas ideas no exteriorizadas, pueden ser sancionadas por el Derecho». Este considerando no hace sino recoger el dicho de la Ilustración de que «el pensamiento no delinque».
En todo caso, parece evidente que lo que el juez ha querido decir es que la idea exteriorizada mediante palabras exclusivamente no es punible, ya que la idea no exteriorizada —ni siquiera mediante palabras o gestos—, como se dice en el considerando, no es susceptible materialmente de enjuiciamiento. Pero, dejado aparte esto, lo que verdaderamente interesa es determinar —siempre en relación a los partidos políticos— qué clase de fines, expresados en los estatutos o publicaciones del partido, son susceptibles de calificarse de ilícitos.
Parece que, de acuerdo con las últimas reformas del Código penal, el perseguir la implantación de la República, el subvertir el orden jurídico-constitucional, económico y social existente y otros similares, no pueden tacharse de ilícitos; pero sería interesante que nos preguntáramos qué criterio parece el adecuado a la vista del criterio expresado en la sentencia que comentamos, en el caso de que entre los fines de un partido se contara el de propiciar la estructura federal de España o, más aún, la independencia de un determinado territorio integrante de España: ¿estaríamos ante un partido político anticonstitucional o ante un partido con fines lícitos, en la medida en que no utilice la violencia para conseguirlo?
5. La prueba en este tipo de procesos —declaración de ilicitud de un partido— es particularmente dificultosa, al menos en lo que se puede apreciar en las pocas sentencias que sobre la materia se han dictado. Sabido es que la Ley de Partidos Políticos faculta al Ministerio del Interior a remitir al Ministerio Fiscal, en caso de presumible ilicitud penal, la documentación presentada y los documentos que se estimen oportunos. El criterio jurisprudencial es contrario a la relevancia probatoria de la documentación complementaria aportada por el Ministerio del Interior, de tal manera que sólo tiene en cuenta la documentación que presentan los promotores, compuesta de acta constitutiva del partido y estatutos, interpretación que tiene su fundamento probablemente en la misma letra del artículo 3.° de la Ley de Partidos Políticos de 1978, al disponer que «si del examen de la documentación presentada se dedujesen indicios racionales de ilicitud penal del partido, el Ministerio del Interior lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal...».
No otra cosa se refleja en el séptimo considerando de la sentencia que comentamos, al decir «que por la parte actora no se ha practicado prueba alguna en orden a demostrar que los promotores demandados asuman las manifestaciones contenidas en las fotocopias aportadas como documentos número 3, que no se sabe ni la manera en que llegó al Ministerio del Interior, ni por qué las envió éste al Ministerio Fiscal, ni por qué estando editadas por Vanguardia Obrera, según parece, en 1977, han de hacerlas suyas los promotores de 1979, sobre todo en las referencias a violencias, combates, ocupaciones, insurrecciones armadas, ejército popular, etc., cuando expresamente las rechazan, estuvieron forzados a la ilegalidad y hoy después de que el pueblo español se ha dado una Constitución, expresan claramente su deseo de someterse a ella, que nunca el Derecho ha concedido prevalencia a la voluntad tácita sobre la expresa y menos cuando aquélla ha de presumirse de algo que aparece sin relación causal y sin un entronque claro, preciso y concreto, máxime si lo que se pretende deducir es un lícito penal, que, de aparecer en el futuro sería castigado convenientemente por la autoridad judicial».
Parece claro que la autoridad judicial, a la hora de comprobar si un partido o asociación son ilícitos se atiene exclusivamente a lo expresado por los promotores en la documentación presentada ante el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior, con lo que, como se puede comprender, en raros casos resultará ilícito o anticonstitucional un partido, casos infrecuentes que pueden considerarse como «testimoniales».
Sería conveniente que se reflexionara sobre qué valor tendría en este tipo de expedientes el llamado hecho notorio, situaciones conocidas por todos los que están atentos a la realidad política y social del país y que aparece reflejada en la prensa diaria. Me estoy refiriendo a un supuesto en que una organización política altamente violenta y conculcadora de básicos principios constitucionales, según es notorio a todo el mundo, presentara la documentación en el Registro para inscripción y legalización, en el cual no se recojan sus verdaderos fines, sino otros de carácter general y que podrían ser suscritos por cualquiera. Habría que preguntarse por cuál debería ser en este caso el criterio jurisprudencial: ¿se tendrían en cuenta los estatutos solamente o también la realidad de la calle, la que es conocida por cualquier persona medianamente informada?
Sentencia del Tribunal Constitucional (Sala Primera), de 2 de febrero de 1981, sobre inscripción en el Registro de Partidos Políticos del denominado «Partido Comunista de España (Marxista-Leninista)».
1. No habiendo sido ejecutada la sentencia del Tribunal de Primera Instancia número 18 de los de Madrid, de fecha 10 de mayo de 1979, que desestimaba la demanda formulada por el Ministerio Fiscal sobre ilegalidad del Partido Comunista de España (Marxista-Leninista), los promotores promovieron recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, el cual dictó sentencia estimatoria de fecha 2 de febrero de 1981, ordenando al Ministerio del Interior la inmediata inscripción en el Registro de Partidos Políticos del referido partido, inscripción que tuvo lugar en fecha 18 de ese mismo mes.
2. La Constitución española dedica específicamente a los partidos políticos el artículo 6.° por entender que éstos son una pieza clave de todo el armazón constitucional; por su parte, en el artículo 22 se reconoce el derecho de asociación, genéricamente considerado, un aspecto del cual es el derecho de asociarse políticamente.
La Abogacía del Estado, en el recurso que se comenta, había alegado que podían surgir dudas sobre sí el derecho a crear partidos políticos era susceptible de amparo, puesto que la Constitución contiene normas específicas sobre dichos partidos en su artículo 6.°, que no está incluido entre los que son recurribles de amparo. El Tribunal Constitucional rechaza esta alegación, puesto que «un partido político es una forma particular de asociación y el citado artículo 22 no excluye las asociaciones que tengan una finalidad política».
Lo cierto es que parece que desde el punto de vista legal y doctrinal no hay dudas sobre el criterio del Alto Tribunal, lo que queda corroborado en la práctica en la mayoría de los países europeos, en los que, de haber una ley sobre la materia, es una ley reguladora del derecho de asociación, política y no política.
3. Las funciones que el Registro de Partidos Políticos tiene en relación a los expedientes de inscripción de partidos políticos se han ido lógicamente mermando, a medida que el proceso democrático se ha ido consolidando en nuestro país, disminuyendo en consecuencia la discrecionalidad administrativa en la materia. La Ley de 4 de diciembre de 1978 de Partidos Políticos, en consonancia con el artículo 22 de la Constitución, vino a poner en sus justos límites las competencias de la Administración en este campo.
El Tribunal Constitucional señala que el «Registro de Partidos Políticos es un registro cuyo encargado no tiene más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios. La verificación ha de hacerse al presentarse la documentación, que es cuando se inicia el expediente. Si se encontrasen defectos formales, éstos deben comunicarse a los solicitantes señalando en forma concreta cuáles son y en qué plazo han de subsanarse sin que pueda la Administración señalar tales defectos pasado el plazo de veinte días en que ha de proceder a la inscripción, plazo que es preclusivo, pues a su expiración el partido adquiere la personalidad jurídica ex lege».
Pasados veinte días desde la presentación de la documentación en el Registro de Partidos Políticos debe producirse en todo caso la inscripción del partido político en cuestión, y si, como bien dice el Tribunal Constitucional, el Ministerio del Interior «hace uso de la facultad de comunicar al Fiscal la posible existencia de indicios racionales de ilicitud penal y se entable el proceso correspondiente, el ejercicio de la acción "suspenderá" el plazo citado de veinte días, así como la obligación de inscribir en tanto no recaiga resolución judicial (artículos 2-1 y 2-3 de la Ley 54/1978). Es evidente que si la sentencia no desestima la demanda de ilegalidad se reanuda el plazo de veinte días suspendido por la acción del Ministerio Fiscal».
4. En España, a diferencia de lo que ocurre en la República Federal Alemana, en que la competencia para apreciar la posible anticonstitucionalidad de un partido político está atribuida al Tribunal Federal Constitucional por el artículo 21 de la Ley Fundamental de Bonn, es al poder judicial ai que se atribuye competencia. Esto lo declara el Alto Tribunal en la sentencia que comentamos, al rechazar una de las alegaciones del Fiscal general del Estado en el sentido de que, por la naturaleza de los medios que propugnaban los estatutos para alcanzar los fines del partido, éste estaba «por fuera y encima de los marcos constitucionales».
El Tribunal Constitucional afirma que «no tiene competencia directa para decidir sobre la inconstitucionalidad de un partido político. Con arreglo al artículo 22-4 de la Constitución, las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en virtud de resolución judicial motivada. La misma Ley de Partidos Políticos aplicada por el Ministerio del Interior establece en su artículo 5.° que la suspensión o disolución de los partidos políticos sólo podrá acordarse por decisión de la autoridad judicial competente. Ai Poder Judicial y sólo a éste encomienda la Constitución y también la legislación ordinaria la función de pronunciarse sobre la legalidad de un partido político».
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera), de 22 de octubre de 1980, sobre inscripción en el Registro de Partidos Políticos del denominado «Partido Comunista de España».
1. El 23 de abril de 1977 un particular interpone recurso de reposición previo al contencioso-administrativo contra la resolución del Ministerio de 9 de abril de 1977 declarando procedente la inscripción del «Partido Comunista de España». La Administración no resuelve el recurso de modo expreso. En el fallo de la sentencia de la Audiencia Nacional se declara inadmisible el recurso interpuesto.
2. La sentencia mencionada plantea el problema de la legitimación activa en los procedimientos contencioso-administrativos, legitimación a que se refiere el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El artículo 28, a), de dicha Ley considera como legitimados para demandar la declaración de no ser conformes a Derecho, y en su caso, la anulación de los actos de la Administración, a los que tuvieren interés directo en ello, y por ello la sentencia puede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo cuando el actor no es parte legitimada.
La Abogacía del Estado se había opuesto al recurso alegando «causa de inadmisibilidad fundada en el artículo 28, b), de la Ley jurisdiccional, por no existir el interés directo que la ley exige como base de legitimación». En el fallo se declara la inadmisibilidad del recurso, en base a que, como se dice en el considerando primero, la ventaja que supone la retirada de la inscripción en el Registro de Asociaciones Políticas del «Partido Comunista de España» «implica la satisfacción de un interés ideológico y éste podría ser suficiente para legitimar al recurrente si ese tipo de interés pudiera discutirse en un proceso contencioso-administrativo».
Acertado parece el criterio jurisprudencial, pues adoptar el criterio contrario supondría el que los Tribunales entraran a valorar y decidir sobre ideologías políticas, cuestión a todas luces improcedente.
3. Cuestión muy distinta a la legitimación procesal es la de la legitimación de carácter administrativo para conocer, impulsar u oponerse a actos dictados por la Administración. El artículo 105, b), de la Constitución dispone que la ley regulará «el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecta a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas». Como todavía no se ha publicado la correspondiente ley de desarrollo, estamos ante un derecho de aplicación no inmediata, por lo que la Administración viene considerando vigente, en materia de partidos políticos, la disposición que al respecto recoge el artículo 4.° del Real Decreto regulador del Registro de Asociaciones Políticas de 16 de septiembre de 1976, de acuerdo con la cual dicho registro es público, realizándose la publicidad a instancia de parte interesada. Hay que tener en cuenta que el artículo 22 de la Constitución dispone que las asociaciones deberán inscribirse en un Registro a los solos efectos de publicidad.
Cuestión aparte —siempre dentro del campo administrativo— es determinar qué se entiende por parte interesada, respecto a lo cual es necesario anotar que la Administración, en relación a los expedientes de partidos políticos, ha venido entendiendo que parte interesada es todo aquel que, de algún modo, consta en el protocolo del partido, de cuyos documentos se solicita información o certificación (promotores, miembros de los órganos de representación, gobierno y administración, simples afiliados...).
Sentencias del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de diferentes fechas (5.IV.1977, 19.IV.1977, 4.V.1977, 26.V.1977, 1.VI.1977, etc.) sobre inscripción en el Registro de Partidos Políticos de los que seguidamente se enumeran:
1. Durante la primera mitad del año 1977, el Ministerio del Interior remitió al Tribunal Supremo un total de 54 expedientes correspondientes a los siguientes partidos políticos: Acción Republicana Democrática Española, Asamblea Democrática de Arousa, Asamblea Nacional Popular Galega, Asociación Democrática de la Mujer de Madrid, Círculo Joven Revolucionario, Esquerra Nacional, Esquerra Renovada de Catalunya, Esquerra Republicana de Catalunya, Esquerra Republicana de Catalunya Histórica, Esquerra Valenciana dels Traballadors, Estat Catalá, Euskadiko Sozialistak Elkartze Indarra, Euskal herrico Alderdi Sozialista, Euskal Iraultzarako Alderdia, Front Nacional de Catalunya, Joven Guardia Roja, Joventuts Socialistes d’Alliberament Nacional dels Paisos Catalans, Juventudes Comunistas de Unificación, Juventudes de Izquierda Comunista, Liga Comunista Revolucionaria, Liga de la Juventud Comunista, Liga Obrera Comunista, Mocedade Galega Revolucionaria, Mocedaes Revolucionaries d’Asturies, Movemento Comunista de Galicia, Movemento Galego Democrático, Movimiento Comunista, Movimiento Comunista del País Valenciano, Movimiento de Jóvenes Revolucionarios de la Región Centro, Organización Comunista de España (Bandera Roja), Organización de Izquierda Comunista, Organización Revolucionaria de Trabajadores, Partido Cantonal, Partido Carlista, Partido Comunista de España, Partido Comunista Obrero Español, Partido Comunista de los Trabajadores, Partido Comunista de los Trabajadores de Asturias, Partido Comunista de Unificación, Partido Nacionalista Canario, Partido Obrero Revolucionario de España, Partido Obrero de Unificación Marxista, Partido Republicano Federal, Partido del Trabajo de España, Partido de Unificación Comunista en Canarias, Partit Socialista d’Alliberament Nacional dels Paisos Catalans, Partit Socialista Unificat de Catalunya, Pueblo Canario Unido, Unificación Comunista de España, Unión de Juventudes Comunistas de España, Unión de Juventudes Maoístas, Unión do Pobo Galego.
El Ministerio del Interior resolvió suspender la inscripción de los referidos partidos y remitir a la competencia del Tribunal Supremo las respectivas documentaciones, acompañadas de informe que fundamentaba el acuerdo; todo ello de conformidad con lo previsto en los artículos 1.°, 2.° y 3.° del Real Decreto-ley 12/1977, de 8 de febrero, sobre el derecho de asociación política, ya que atendiendo a los antecedentes y fines que concurrían en estas asociaciones —se decía— se deducía la existencia de razones bastantes para presumir la concurrencia de ilicitud penal, por vulnerarse cuanto se disponía en el artículo 172 del Código penal.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se declaró incompetente para conocer de las actuaciones relativas a la inscripción en el Registro de Asociaciones Políticas de las anteriormente referidas asociaciones.
2. Uno de los motivos por los que el Tribunal Supremo declaró su propia incompetencia fue precisamente la naturaleza penal de la materia sobre la que incidía la cuestión litigiosa, y por ello en el 7.° Considerando se decía que «la ilicitud penal presumida por la administración remitente excluye forzosamente de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo el enjuiciamiento del tema a ella sometido, por expresa disposición del artículo 2.° de la Ley de 27 de diciembre de 1956».
Abundando en el problema de la competencia, se añade en el mismo Considerando citado que «ni siquiera procede se someta a esta Jurisdicción, aunque lo sea con el carácter de prejudicial, porque el artículo 4.° de la referida Ley que la regula, excluye expresamente a estas cuestiones penales de su conocimiento, hasta el punto de que a este respecto tiene declarado el Tribunal Supremo que si bien la jurisdicción contencioso-administrativa tiene facultades para conocer de materias de otra naturaleza sin prejuzgarlas definitivamente, cuando se trata de actos que pueden ser delictivos, la competencia de la jurisdicción penal es absoluta y excluyente, y sin que a ello pueda oponerse el contenido del artículo 3.°, apartado c), de la tan repetida Ley jurisdiccional, porque la Ley que en dicho apartado determina pueda atribuir cierta materia a su conocimiento, no podrá estar en contradicción con lo dispuesto en los artículos 2.° y 4.° antes citados de la propia Ley de 27 de diciembre de 1956».
El Tribunal Supremo apura todavía más y dice en relación a la presumible ilicitud penal que «si se arguye que se trata solamente de una presunción, el mandato del artículo 252 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, obligaría a la investigación sumarial adecuada, ya que todo delito o la presunción de su comisión determina su persecución en el correspondiente procedimiento y ante el orden judicial penal, sin que pueda elegirse una vía administrativa para depurar este tipo de conducta».
3, Las 54 sentencias fueron dictadas a lo largo de 1977, cuando todavía estaban —al menos formalmente— vigentes las Leyes Fundamentales del anterior régimen, y aunque el Real Decreto-ley de 8 de febrero de 1977 atribuía competencia en la materia al Tribunal Supremo, éste estimó que «pese a que el Real Decreto de 8 de febrero de 1977 atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de esta materia, normativa ésta insuficiente jerárquicamente para constituir habilitación idónea para dictar normas de Derecho procesal».
Por todo ello el Tribunal Supremo estimó, en base a la legislación vigente, que sólo la Administración tenía competencia privativa en materia de inscripción en el correspondiente registro de una asociación política, competencia que le venía atribuida por imperativo constitucional, siendo de citar al respecto el artículo 40 de la Ley Orgánica del Estado, pues «la concreta actividad estatal de autorizar la inscripción de un acto, en este caso la constitución de una asociación política en un registro público, se manifiesta por sí misma como privativa actuación del Poder Ejecutivo o de la Administración».
Con posterioridad, la Constitución española de 1978, la Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978 y la Ley de 26 de diciembre de 1978 de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de Ja persona atribuirán la competencia a los Tribunales ordinarios, y dentro de éstos son los civiles los competentes en razón a que se trata de derechos y libertades fundamentales de la persona, respecto de los cuales aquéllos se constituyen en garantes en un Estado de Derecho.
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