AI ser constitucionalizados los partidos políticos, éstos organizaron y llevaron a cabo sus actividades sin sometimiento a normas jurídicas de ninguna clase, puesto que éstas no habían sido promulgadas. Los partidos, en el mejor de los casos, quedaron sometidos posteriormente a las normas generales relativas al derecho de asociación y lo digno de resaltar aquí es que esta situación se sigue dando en la casi totalidad de los países europeos, con alguna que otra excepción, en que se ha promulgado una ley específica de partidos políticos, como ocurre en la República Federal Alemana y España.
La razón de todo ello está quizá en que la actividad política de los partidos, con su fluidez y complejidad, es reacia al tratamiento jurídico y ofrece una especial resistencia a una reglamentación heterónoma, de tal manera que podemos decir que se está todavía en casi todos los países en una etapa inicial en esta materia y que incluso en aquellos países (Alemania y España) en los que se ha dictado una regulación específica —en razón a un pasado conflictivo— no puede decirse que se esté ante un modelo que sirva convenientemente a otros países.
En cuanto al tipo de regulación jurídica de los partidos, existen en Europa tres sistemas distintos. El primero de los cuales, representado por Francia, consiste en que los partidos políticos quedan sometidos —como tales asociaciones de ciudadanos que son— a la Ley General de Asociaciones, ya que la especificidad de los fines de los partidos no supone normativa específica para los mismos; en Francia, todas las asociaciones, incluidos los partidos, se rigen por la todavía vigente ley relativa al contrato de asociación, de 1 de julio de 1901. Para esta ley, el partido político, como cualquier otra asociación, es la «convención por la cual dos o varias personas ponen en común, de forma permanente, sus conocimientos o su actividad, con un objetivo distinto al de compartir beneficios». No es necesario, porque es palpable, llamar la atención sobre el carácter civil y privatístico que impregna todo el asociacionismo en Francia.
El segundo tipo de regulación de los partidos políticos consiste en que éstos se rigen por una normativa especial, lo que conlleva una diferenciación clara entre lo que es un partido político y lo que es una asociación política, la cual, como las demás asociaciones, se rigen por la Ley General de Asociaciones. En el entorno europeo sólo Alemania, Portugal y España han promulgado una Ley de Partidos Políticos.
La ley alemana de partidos políticos data de 24 de julio de 1967, dieciocho años después de promulgarse la Ley Fundamental de Bonn, habiendo experimentado desde entonces sólo modificaciones no esenciales, la última de las cuales se llevó a cabo en 1974 para aumentar el aporte para la restitución de costos de campaña electoral desde 2,50 marcos por voto hasta 3,50 marcos. Esta ley, que lleva vigente más de catorce años, tiene 41 artículos, ofreciendo una regulación detallada de los aspectos a que se refiere.
En España los partidos políticos fueron regulados por la Ley 21/1976, de 14 de junio, y posteriormente por la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, que derogó expresamente parte de la Ley 21/1976. Los partidos políticos en España se rigen por una legislación distinta de la que está vigente para las demás asociaciones, legislación representada principalmente por la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, caracterizada por una consideración restrictiva del fenómeno asociativo.
Tanto la Ley de Asociaciones Políticas de 1976 como la de Partidos Políticos de 1978 no hacen distinción alguna entre partidos y asociaciones políticas, como ya se ha dicho, lo que trae como consecuencia la proliferación —por supuesto, meramente registral— de partidos políticos, ya que muchos de éstos son, en realidad, meras asociaciones con fines políticos, cuyo cauce adecuado debería haber sido la ley de 1964; el no ser así ha supuesto, repetimos, una gran proliferación de «partidos», lo que contrasta con el hecho fáctico de que en las elecciones generales de 1979 presentaron candidaturas a 62 partidos, en solitario o en coalición, siendo así que en la fecha en que se celebraron dichas elecciones —1 de marzo de 1979— había 198 inscritos en el Registro de Partidos Políticos.
El tercer sistema de regulación de los partidos políticos viene representado por el de Italia y que es donde —salvo Gran Bretaña y países nórdicos— se da una mayor indiferencia en la regulación de esta materia. Los partidos políticos son considerados como meras asociaciones de hecho, «asociaciones no reconocidas» es la expresión acuñada por la legislación y la doctrina. Son asociaciones sin personalidad jurídica, en cuanto ignoradas por el ordenamiento jurídico.
La calificación de «asociación no reconocida» fue establecida por una sentencia del Tribunal Supremo de Casación de 24 de marzo de 1956. En relación a la capacidad jurídica de estas asociaciones —de partidos, por tanto— es de señalar lo que establecía una ordenanza de la Prefectura de Roma de 13 de mayo de 1963: «Verdaderamente, supuesto que los partidos políticos, desde el punto de vista del Derecho privado, deben encuadrarse entre las asociaciones no reconocidas, debe ponerse de relieve que éstos, a diferencia de las asociaciones revestidas de personalidad jurídica, no pueden ser configurados como sujetos autónomos de derecho y no están, por tanto, dotados de capacidad jurídica; en consecuencia, aunque se deba reconocer a éstos la posibilidad de obrar jurídicamente y de realizar negocios jurídicos susceptibles de generar unos relativos derechos y obligaciones, éstos se refieren no ya a la asociación como entidad jurídica en sí misma, sino al grupo de los asociados. De esto se deriva que la legislación negocial de los administradores —de los secretarios generales, para los partidos políticos— se encuadra en el esquema normal de la representación, en vez de en el de sus relaciones orgánicas, de tal modo que, incluso frente a terceros, la extensión de los poderes de los administradores está determinada por el contenido no ya de las normas que atañen a la representación orgánica de las personas jurídicas, sino de las del mandato».
Examinados los tres tipos de regulación jurídica de los partidos políticos, viene al caso traer aquí lo que, como opción personal, propugna algún tratadista (2) para quien «el signo de los tiempos parece caminar en el sentido de una intensificación progresiva del control normativo y, por tanto, estatal sobre los partidos políticos, sometiéndolos a una específica ley a través de la cual se prejuzguen las condiciones mínimas de la existencia de aquéllos, se incida sobre su estructura y sobre su proceso interno y se ejerza control en la publicidad de sus cuentas y en su propia financiación».
En España, una vez promulgada la Constitución, la regulación del asociacionismo, político y no político, ha de llevarse a cabo, en su caso, mediante ley orgánica, en base a lo señalado en el artículo 81 de la Constitución, que define la leyes orgánicas como «las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución».
(2) Angel GARRORENA MORALES: «Hacia un análisis democrático de las disfunciones de los partidos políticos», en Teoría y práctica de los partidos políticos, Edición Cuadernos para el Diálogo, 1977.
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