PROYECTO DE LEY PARA LA REFORMA POLÍTICA
Exposición de motivos
El preámbulo que acompaña al Proyecto de Ley originario remitido al Consejo Nacional, desaparece por voluntad del Gobierno en el texto que para su debate se envía a las Cortes.
La democracia, resultado del esfuerzo y trabajo de todo el pueblo español, no puede ser improvisada. Toda nuestra historia contemporánea demuestra que las creaciones abstractas, las ilusiones —por nobles que sean—, las actitudes maximalistas, las imposiciones, los partidismos elevados a dogma, no sólo no conducen a la democracia, sino que la destruyen. Por ello, ésta sólo se puede alcanzar como forma estable de convivencia civilizada, en paz y conforme a las Leyes, partiendo de la realidad social existente y de la historia asumida.
La democracia exige como primer supuesto el imperio y supremacía de la Ley, única garantía para alcanzarla, y la Ley, como expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo, requiere que la representación en Cortes esté basada en el sufragio universal a través de un sistema electoral imparcial y eficaz.
Por otra parte, las Leyes, independientemente de su origen histórico, adquieren significado democrático en el instante que pueden ser reformadas, de modo cierto y operativo, por la voluntad mayoritaria del pueblo.
Para ello, una Ley de Reforma Política debe hacer posible que la mayoría popular se constituya en la instancia decisoria de la misma reforma, porque sólo así, cuando el pueblo haya otorgado libremente su mandato a sus representantes, podrán acometerse democráticamente y con posibilidades de estabilidad y futuro la solución de los importantes temas nacionales, como son la institucionalización de las peculiaridades regionales como expresión de la diversidad de pueblos que constituyen la unidad del Reino y del Estado, el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras legislativas, la más profunda y definitiva reforma sindical o la creación y funcionamiento de un órgano jurisdiccional sobre temas constitucionales o electorales.
Es asimismo condición esencial de la democracia que las diversas corrientes políticas acepten como axioma que su auténtica fuerza no es otra que la que se derive del número de ciudadanos que las apoyan a través de los votos. Por ello es obvio, dentro de una concepción democrática, que en las actuales circunstanciales no se pueden reconocer o suponer como propias del pueblo aquellas actitudes que no hayan sido verificadas y contrastadas en las urnas.
A estos grandes principios responde esta Ley para la Reforma Política. Los órganos de representación, el sistema electoral y el procedimiento de reforma de las Leyes son los tres aspectos para que quede acreditada la voluntad de establecer una democracia que, con respecto a la Ley, otorgue al pueblo la decisión última.
Por todo lo expuesto, las modificaciones que se contienen en esta Ley se ciñen estrictamente a los mínimos, pero necesarios, aspectos exigidos por un auténtico proceso democrático, al respeto a la legalidad y la sumisión a la voluntad final de los españoles, que ha de constituir su último y permanente fundamento.
Exposición del dictamen de la Ponencia
Una vez reafirmado por el Presidente de las Cortes, don Torcuato Fernández Miranda, su criterio de aplicar el procedimiento de urgencia, que excluye la votación separada de las enmiendas, y votos particulares, se iniciaron los debates en el Pleno de la reforma, con la intervención del Procurador y Consejero nacional don Miguel Primo de Rivera.
Don Miguel Primo de Rivera defendió ante el Pleno el dictamen del proyecto de Ley para la Reforma Política, elaborado por la ponencia, integrada por los Procuradores Landáburu, Olarte, Suárez (Fernando), Zapico y el propio Primo de Rivera.
Basó su exposición en la necesidad de conciliar la sustitución del sistema establecido por Franco con la lealtad a lo que han significado los últimos cuarenta años. Tras poner de relieve la importancia del informe del Consejo Nacional, se refirió a la dificultad que ha tenido el trabajo de la ponencia, dada «la hipersensible situación en que se encuentra España, debido a los obstáculos de orden político surgidos».
Criticó a continuación a ios sectores de la clase política que obstaculizan la reforma, tanto a aquellos que tachan de traición al pasado el propósito de hacer una nueva Constitución basada en la legalidad de la Constitución vigente como la de los que «intentan negar la legalidad vigente y exigen una ruptura».
Entre otros temas, el señor Primo de Rivera aludió a la necesidad de que cualquier reforma constitucional en las futuras Cortes se aprobara por la mayoría absoluta de las dos Cámaras, y a su conformidad con la facultad plebiscitaria del Rey.
Terminó defendiendo el criterio electoral de un sistema proporcional «con limitaciones», por estimarlo «el más idóneo para conocer la realidad política de España». «Un sistema mayoritario —dijo— haría un mal o equívoco reflejo de la situación política de la nación; un régimen proporcional puro haría un flaco servicio a una patria incipiente en un planteamiento político pluralista.»
Defensa de las enmiendas a la totalidad
1. El primero de los enmendantes que, tras la presentación de la ponencia, pasó a la defensa de su enmienda a la totalidad, fue el procurador familiar por Guipúzcoa, don Manuel Escudero Rueda.
El señor Escudero tuvo una intervención muy breve, en la que expuso su criterio de renunciar a poner en votación su enmienda para así no entorpecer el cambio. «No estoy conforme con la Ley y no modifico mi escrito de enmienda ni los argumentos, sino las consecuencias de mi tesis. Discrepo —no hay duda— de los conceptos de la ponencia en su informe; pero estoy de acuerdo con ella en decir que este proceso de reforma no se agota en sí mismo y que ofrece unas perspectivas de dinamismo en pro de la democracia.»
«Deseo cuanto antes —finalizó— que haya elecciones en la paz y en la libertad.»
2. El segundo enmendante a la totalidad, don Blas Piñar, mantuvo su enmienda y pidió la devolución del proyecto al Gobierno, en base a tres argumentos: político, moral y jurídico.
Afirmó en primer lugar que el proyecto estaba en abierta contradicción con la Ley de Principios del Movimiento Nacional, ya que «el sistema de sufragio universal como cauce de representación y la democracia inorgánica no tienen nada en absoluto que ver con el ordenamiento constitucional que descansa en los principios». Para el señor Piñar, la Ley de Principios del Movimiento no es del mismo rango que las otras Leyes Fundamentales, por lo que, si bien la reforma constitucional es posible, no puede afectar a los principios del Movimiento, que son, por su propia naturaleza, permanentes e inalterables, sin incurrir en contrafuero.
En cuanto a su argumento moral, señaló que había jurado «unos principios inamovibles y un orden constitucional sólo modificable en función de aquéllos», y que, por tanto, su voto no podía ser más que negativo.
Por último, expresó su argumentación legal, negando que la reforma se haga desde la legalidad constitucional vigente. «No se nos invita —dijo— a una ruptura desde la legalidad, bautizándola de reforma, sino a una ruptura de la propia legalidad.»
3. A continuación tomó la palabra el tercer enmendante a la totalidad, don José María Fernández de la Vega, Presidente del Sindicato de la Ganadería, quien afirmó que este proyecto no intentaba una «reforma institucional, sino que, pura y simplemente, pretende acabar con el régimen».
Atacó a determinados grupos políticos que colaboran en «la operación de desmontaje del franquismo», y después de hacer una crítica de la democracia liberal, finalizó calificando el proyecto de «trasnochado», «antisocial», «reaccionario», «disolvente», «partidista» y «antinacional».
Réplica de la Ponencia
Por la ponencia dio respuesta a los enmendantes a la totalidad el Procurador don Fernando Suárez.
El señor Suárez basó su réplica en la tesis de que el ordenamiento constitucional era modificable, respecto a cualquiera de sus leyes, si la voluntad del pueblo así lo expresaba. Su argumentación puede sintetizarse en los siguientes postulados:
El ponente afirmó, para terminar, que, «al votar aquí contra esta Ley, no se está decidiendo en contra de la democracia inorgánica; se está decidiendo que no se consulte al pueblo la democracia que prefiere», y que el voto negativo se podría hacer «desde las propias instancias personales», pero que no debería hacerse invocando el nombre de Francisco Franco.
Tras un breve descanso, se inició el turno de contrarréplicas de los enmendantes, contestado de nuevo por Fernando Suárez, reiterando tanto los enmendantes como el ponente sus anteriores tesis y argumentaciones.
Defensa de las enmiendas al articulado
Jesús Esperabé de Arteaga (familiar por Salamanca) realizó una intervención muy breve, en la que condicionó la honestidad del proyecto del Gobierno a que las elecciones fueran libres. Sintetizó en tres palabras el sentido de la reforma: convocar al pueblo.
Carlos Iglesias Selgas (Procurador sindical) pidió que se aumentara el número de Diputados y que se precisaran las «disposiciones correctoras» del criterio electoral proporcional.
Rafael Arteaga Padrón (familiar por Tenerife) señaló que, para evitar que las futuras Cámaras sólo contasen con representantes del capitalismo, se debía dar entrada a un representante de los trabajadores, a razón de un Diputado y un Senador por cada provincia.
Montserrat Tey Planas (Consejera nacional designada por Franco) se mostró partidaria de que se diese una mayor importancia ai Senado, y de que la Ley Electoral fuese regulada por las Cortes.
Emilio Lamo de Espinosa (Procurador sindical) defendió la ampliación del número de Senadores y se mostró en desacuerdo con la existencia de dos criterios electorales: proporcional para el Congreso y mayoritario para el Senado.
David Pérez Puga (familiar por Lugo), entre otros temas, defendió la generalización del sufragio universal a los mayores de dieciocho años y la posibilidad de un control judicial del sistema electoral.
Raimundo Fernández-Cuesta (Consejero designado por Franco) se opuso al sistema de democracia inorgánica, y dijo que no se estaba tratando de reformar, sino de cambiar el régimen.
José Mario Morondo García (familiar por Palencia) propuso una representación directamente por provincias en el Senado y de número de habitantes en el Congreso.
Cruz Martínez Esteruelas (actuó como portavoz de «Alianza Popular») dedicó la totalidad de su intervención a la defensa del sistema mayoritario.
Este sistema —dijo— «proporciona la constitución de grandes fuerzas políticas», evitando la fragmentación de partidos que fomenta el criterio proporcional. Insistió en la votación por separado de la enmienda que reclama el sistema mayoritario.
Rafael Clavijo García (Procurador en representación de los Cabildos de Tenerife) defendió su enmienda en el sentido de que las cinco islas menores de Canarias cuenten cada una de ellas con un Senador y un Diputado.
Salvador Serrats Urquiza (Procurador sindical) se refirió a la necesidad de modificar el status constitucional del Rey, así como a la tesis de que cualquier reforma constitucional debería ser aprobada con mayoría de tres quintos de los miembros del Congreso y del Senado.
Dionisio Martín Sanz (Procurador sindical) propuso que el 40 por 100 de los Diputados del Congreso esté formado por representantes de los trabajadores, técnicos y empresarios de cada una de las ramas de la producción.
José Luis Meilán Gil (representante del Grupo Parlamentario Independiente) —último de los enmendantes— defendió, respecto al sistema electoral, el criterio proporcional, «por ser la mejor de las opciones que podemos tener los españoles». También pidió que se estableciesen seguridades para que no quedara duda de la libertad de las primeras elecciones.
Tras la contestación de los miembros de la ponencia, que insistieron en los aspectos recogidos en su informe, determinados enmendantes ejercieron el derecho de réplica, siendo contestados por última vez, en nombre de la ponencia, por don Fernando Suárez.
Intervención del ministro de Justicia
Don Landelino Lavilla comenzó diciendo: «No nos reúne el afán apriorístico del cambio, sino la necesidad de dar respuesta política, con sensibilidad y pragmatismo, a cambios ya producidos y a exigencias de ellos derivadas.»
Definió el proyecto como sencillo en su formulación, profundo en su significado y al mismo tiempo eficaz. Señaló que las modificaciones introducidas por la ponencia se hicieron exclusivamente, en virtud de un compromiso del Gobierno, con su propia responsabilidad.
También dijo que el sentido del proyecto era ofrecer al pueblo la decisión de su destino.
Finalizada la intervención del Ministro de Justicia, y votado por separado el criterio de representación proporcional para el Congreso, se procedió a la votación del total del proyecto de Ley para la Reforma Política, con el resultado siguiente: 425 votos a favor, 59 en contra, 13 abstenciones y 34 ausentes.
A las nueve horas y veintiocho minutos de la noche del jueves 18 de noviembre, el Presidente de las Cortes, don Torcuato Fernández Miranda, anunció: «Queda aprobado el proyecto de Ley para la Reforma.»
PROYECTO DE LEY REMITIDO POR EL GOBIERNO A LAS CORTES
Artículo 1.° 1. La democracia en la organización política del Estado español se basa en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo.
Artículo 1.° 2. La potestad de hacer las Leyes reside en las Cortes. El Rey sanciona y promulga las Leyes.
Art. 3.° 3. El Rey, antes de sancionar una Ley de reforma constitucional, podrá someter el proyecto a referéndum de la nación.
Art. 4.° En la tramitación de los proyectos de Ley ordinaria se procederá conforme a lo previsto en el apartado 2 del artículo 3.° de esta Ley, si bien, en caso de que la Comisión mixta no llegara a un acuerdo o los términos del mismo no merecieran la aprobación de ambas Cámaras por mayoría simple de votos, el Gobierno podrá pedir al Congreso de Diputados que resuelva definitivamente por mayoría absoluta de sus miembros.
Disposición transitoria primera, El Gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes para constituir un Congreso de 350 Diputados y elegir 204 Senadores, a razón de cuatro por provincia, dos por Ceuta y dos por Melilla. Los Senadores serán elegidos por sufragio universal directo y secreto de los españoles mayores de edad que residan en el respectivo territorio.
Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional. Las elecciones al Senado se inspirarán en criterios de escrutinio mayoritario.
TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE LEY
Artículo 1.° 1. La democracia en el Estado español se basa en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo.
Los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado.
Artículo 1.° 2. La potestad de elaborar y aprobar las leyes reside en las Cortes. El Rey sanciona y promulga las leyes.
Art. 3.° 3. El Rey, antes de sancionar una Ley de Reforma constitucional, deberá someter el proyecto a referéndum de la nación.
Art. 4.° En la tramitación de proyectos de ley ordinaria, el Senado deliberará sobre el texto previamente aprobado por el Congreso En caso de que éste no fuera aprobado en sus términos, las discrepancias se someterán a una Comisión mixta, compuesta de la misma forma que se establece en el artículo anterior.
Si esta Comisión no llegara a un acuerdo, o los términos del mismo no merecieran la aprobación, por mayoría simple, de una y otra Cámara, el Gobierno podrá pedir al Congreso de Diputados que resuelva definitivamente por mayoría absoluta de sus miembros,
Disposición transitoria primera. El Gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes para constituir un congreso de 350 diputados y elegir 207 senadores, a razón de cuatro por provincia y uno más por cada provincia insular, dos por Ceuta y dos por Melilla. Los senadores serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad que residan en el respectivo territorio.
Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional, conforme a las siguientes bases:
1.a Se aplicarán dispositivos correctores para evitar la excesiva fragmentación de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán los porcentajes mínimos de sufragio para acceder al Congreso.
2.a La circunscripción electoral será la provincia, fijándose un número mínimo inicial de diputados para cada uno de ellos, para formar parte del Congreso.
Las elecciones al Senado se inspirarán en criterios de escrutinio mayoritario.
Disposición transitoria segunda. 3. Cada Cámara elegirá de entre sus miembros cinco consejeros del Reino para cubrir las vacantes producidas por el cese de los actuales consejeros electivos.
Disposición transitoria segunda. 3. Las Cortes elegirán de entre sus miembros los Consejeros del Reino que deben cubrir las vacantes producidas por el cese de quienes lo son en virtud de su condición de Procuradores.
Una vez aprobado por las Cortes el Proyecto de Ley para la Reforma Política, se requería para su transformación en Ley Fundamental, según el procedimiento de reforma constitucional vigente, el refrendo popular.
El día 15 de diciembre, cerca de 23 millones de españoles, inscritos en el censo, se pronuncian en el referéndum sobre la reforma política, con ios siguientes resultados:
Censo total: 22.872.568.
Censo escrutado: 22.114.042 (99,3 por 100 del censo total).
Porcentajes sobre censo escrutado:
Votantes: 17.614.095, 77,4 por 100.
Abstenciones: 4.499.947, 22,6 por 100.
Porcentajes sobre votantes:
Sí: 16.593.460, 94,2 por 100.
No: 453.617, 2,6 por 100.
En blanco: 523.194, 3 por 100.
Nulos: 43.824, 0,2 por 100.
(Datos provisionales facilitados el día 16 a mediodía.)
Con la aprobación, popular, reflejada en el anterior cuadro de resultados, el Proyecto de Ley para la Reforma Política se transforma en la primera pieza de la nueva Constitución española.
Se inicia así el camino que, por medio de las futuras elecciones y de las Cámaras constituyentes, llevará al logro progresivo de la democracia, esto es, de un sistema político caracterizado, empleando las palabras del Presidente del Gobierno en el mensaje del día 14 de diciembre sobre el referéndum, por tener como objetivo último «que el pueblo controle y dirija, a través de sus representantes, libre y democráticamente elegidos, ios destinos del país».
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