Sólo de pasada queremos aludir a los antecedentes remotos en la materia: La Constitución de 1869 fue el primer texto en que, por primera vez en España, se reconoció el derecho de asociación en referencia casi exclusivamente a las órdenes religiosas. La Constitución de 1876 reconoció asimismo dicho derecho, pero tampoco aludió a los partidos políticos, cuyo reconocimiento se hacía mediante prácticas parlamentarias. La Ley de Asociaciones de 1887 extendía ya su ámbito también a las asociaciones constituidas para «fines políticos», pero sin concederles especialidad alguna. Posteriormente, ni la Ley Electoral de 1907 ni la Constitución de 1931 tuvieron en cuenta a los partidos políticos en sus respectivas regulaciones.
A raíz de la guerra civil española, los partidos políticos quedaron prohibidos a través de los artículos 172 y 173 del Código penal, relativos a las asociaciones ilícitas.
Con la Ley Orgánica del Estado —que significó un tímido punto de inflexión para una consideración de la necesidad de reconocimiento de asociaciones políticas— comienzan los antecedentes de la actual normativa sobre la materia, cuyos jalones más importantes lo constituyeron los siguientes intentos o realizaciones: el proyecto de bases sobre el Régimen Asociativo del Movimiento Nacional, aprobado por el Consejo Nacional el 3 de julio de 1969; el Decreto-ley 7/1974, de 21 de diciembre, sobre asociaciones políticas, que recogió en gran parte el espíritu del proyecto de bases de 1969 y que tuvo el efecto de que a su amparo se constituyeran 10 asociaciones políticas, cuya actuación debía estar enmarcada dentro del Movimiento (Reforma Social Española, Anepa, Falange Española de las JONS, Nueva Izquierda Nacional, Alianza del Trabajo, Partido Social Regionalista, Partido Agrario Español, Partido Laborista, Unión del Pueblo Español y Partido Proverista).
El Decreto-ley de 1974 encontraba obstáculos insuperables, desde la perspectiva de una aplicación estricta de la legalidad, en la vigencia de normas fundamentales, que rechazaban todo tipo de asociacionismo político de tipo inorgánico (principio VIII de la Ley de Principios del Movimiento Nacional, artículo 10 del Fuero de los Españoles).
La Ley 21/1976, de 14 de junio, de Asociaciones Políticas, inicia la legalidad vigente hasta el momento actual, mejor dicho, parte de la legalidad vigente, ya que varias de sus disposiciones fueron derogadas por la Ley de Partidos Políticos de 1978. La Ley 21/1976, cuya aplicación también implica contradicciones con la legalidad constitucional teóricamente en vigor, no fue aceptada por la oposición; prueba de ello es que hasta su modificación por el Real Decreto-ley de 8 de febrero de 1977 sólo se acogieron al sistema establecido en ella un total de 19 asociaciones (Unión Catalana, Partido de Acción Nacional, Fuerza Nueva, Unión Demócrata Cristiana, Confederación de Partidos Conservadores, Democracia Social Cristiana de Cataluña, Comunión Tradicionalista, Partido Progresista, Unión Regional Andaluza, Partido Popular, Unión Nacional Española, Partido Socialista Democrático Español, Reforma Democrática, Unión Democrática Española, Lliga de Catalunya - Partido Liberal Catalán, Acción Democrática Española, Acción Regional Extremeña, Partit Democratic Catalá y Acción Regional).
La Ley de Asociaciones Políticas de 1978 fracasó rotundamente, porque —además de que todavía seguía remitiéndose a las Leyes Fundamentales del Reino, a las que se debía acatar, pese a que ellas mismas no autorizaban precisamente el sistema de representación mediante partidos— establecía un sistema de control preventivo ejercido por la propia Administración, en cuanto que la constitución de una asociación política requería la previa comunicación al Ministerio de la Gobernación, debiéndose adjuntar los documentos que en la misma se citaban. Se facultaba al Gobierno para denegar la inscripción en el Registro correspondiente —inscripción que tenía el carácter de constitutiva, puesto que determinaba la adquisición de la personalidad jurídica— mediante resolución motivada, recurrible ante el Tribunal Supremo.
Al objeto de acomodar la regulación penal en la materia con la Ley de Asociaciones Políticas, se promulgó la Ley 23/1976, de 19 de julio, dando nueva redacción al artículo 173 del Código penal, que ya no respondía en absoluto a la nueva situación política de España. Como se decía en la exposición de motivos de dicha Ley, con la prohibición de las asociaciones contrarias a la moral y las que tengan por objeto cometer algún delito se seguía la tradición de nuestros códigos; con la prohibición de las subversivas y las atentatorias contra la soberanía, unidad e integridad de la patria, se trataba de coordinar la norma penal con el régimen jurídico sancionado en la Ley de Asociaciones; el principio de igualdad de todos ante la ley demandaba la prohibición de las asociaciones que tendieran a la discriminación de los ciudadanos; finalmente, la prohibición de las que, sometidas a disciplina internacional, se propusieran implantar un sistema totalitario suponía seguir la pauta de otros ordenamientos europeos en el sentido de defender los postulados fundamentales de una ordenación democrática del Estado.
La Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977, en cuyo articulado no se mencionaba a los partidos políticos, supuso de hecho, aunque carente de disposiciones derogatorias, una derogación de las Leyes Fundamentales en todo aquello que se oponía a la existencia y funcionamiento de partidos políticos. Esta Ley alude directamente a los grupos parlamentarios o «fracciones», al establecer en el proceso electoral «dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes en la Cámara», siendo claro que con esas «fragmentaciones» se aludía a los grupos parlamentarios que representan a los partidos políticos (11).
El Real Decreto-ley de 18 de marzo de 1977, sobre normas electorales, integró definitivamente a los partidos como pieza esencial del régimen constitucional nuevo, al requerir la participación de los mismos en la constitución de la Junta Electoral Central y las mesas electorales mediante nombramiento de los correspondientes apoderados o interventores, y a través de la aplicación de un sistema proporcional que exige el voto a una lista que es normalmente presentada por los partidos.
La oposición democrática mostró su hostilidad al sistema implantado en la Ley de Asociaciones Políticas de 1976 del modo más elocuente que podía hacerlo: no solicitando la inscripción de sus correspondientes formaciones políticas en el Registro, que había empezado a funcionar en el Ministerio de la Gobernación en septiembre de 1976. No hubo más remedio, pues, que publicar el Real Decreto-ley de 8 de febrero de 1977, que, al suprimir el control preventivo ejercido por la Administración, removió obstáculos y disipó reticencias, lo que se concretó en que, en verdadero aluvión, comenzaron a llegar al Registro de Asociaciones Políticas solicitudes de inscripción (PSOE, Izquierda Democrática, Acción Nacionalista Vasca, PNV...).
Este Real Decreto-ley suprimió el control administrativo previo, pero admitió y reguló el control judicial de carácter preventivo, además de que seguía manteniendo la eficacia constitutiva de la inscripción registral. El sistema preventivo ejercido por la autoridad judicial consistía en lo siguiente: si el Ministerio de la Gobernación, a la vista de la documentación presentada en el Registro, presumía la ilicitud penal de la asociación, remitía dicha documentación, en el plazo de diez días y con suspensión de la inscripción registral, a la Sala IV del Tribunal Supremo; el acuerdo de remisión había de ser motivado, siendo todo ello notificado a los interesados dentro de los cinco días siguientes a dicha remisión.
La Constitución española de 1978, siguiendo la pauta de otras constituciones de países occidentales, dedicó un artículo a los partidos políticos. El artículo 6.° dispone que «los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos».
El artículo transcrito anteriormente, relativo a los partidos políticos, es concreción, en relación a los mismos, de lo dispuesto en el artículo 22, que reconoce el derecho de asociación, de modo general, en los siguientes términos: «Se reconoce el derecho de asociación. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un Registro a los solos efectos de publicidad. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.»
Refiriéndonos al artículo 6.° de la Constitución, es necesario anotar que en su texto se recogen tres principios básicos, que deben ser el gozne alrededor del cual giren las normas que pretendan regular el derecho de asociación política. En primer lugar, los partidos ocupan una posición jurídico-constitucional, y se les configura, de acuerdo con las funciones que se les atribuye, como pieza clave en el edifi-ció constitucional, en cuanto que «expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política».
En segundo lugar, los partidos políticos no deben estar sujetos, en cuanto a su creación, no sólo a control preventivo o previo de carácter administrativo, pero ni siquiera ai judicial; esto no sólo supone conformidad con lo adoptado en la Europa occidental, sino que es aplicación del precepto constitucional, contenido en dicho artículo, que señala que la «creación y el ejercicio de su actividad son libres».
En tercer, lugar, la legalidad de los partidos políticos encuentra su límite en el respeto a la propia Constitución y a la ley, y en la exigencia de una estructura interna y funcionamiento democráticos; toda causa de ilegalidad de un partido ha de hacerse referir a la Constitución, pese a la fórmula tan general empleada por el artículo 6.° «respeto a la Constitución y a la ley», en razón a que la propia naturaleza de los partidos demanda que los otros ilícitos que se fundan en «el mero respeto a la ley» —la ley penal, por supuesto— sean predicables exclusivamente respecto a las asociaciones que no son partidos políticos. Es decir, un partido político, en su caso, es ilegal por anticonstitucionalidad y no por ilicitud penal.
La Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978, publicada en el «BOE» dos días después de aprobarse en referéndum la Constitución, trata de acomodar —no con total éxito, a nuestro juicio— la regulación del asociacionismo político a los preceptos constitucionales. La Ley aborda, además de la financiación de los partidos, las cuestiones básicas relativas a la articulación legal del asociacionismo político.
En su artículo 1.° se proclama el derecho, reconocido en el artículo 6.° de la Constitución, a «crear libremente partidos políticos en el ejercicio del derecho fundamental de asociación». En los artículos 2.° y 3.° se pretende hacer una regulación del referido derecho, cuyo resultado es una especie de híbrido, de situación a caballo entre la libertad de creación de partidos y el control previo judicial.
Por una parte, se instaura un sistema de adquisición automática de la personalidad jurídica a los veintiún días de haberse presentado en el Ministerio del Interior la documentación a que se alude en el artículo 2.°, término preclusivo que obliga a dicho Ministerio a inscribir al partido en el Registro; pero si la inscripción se produce antes de los referidos veintiún días, la personalidad jurídica se adquiere a partir de la fecha de la inscripción.
Por otra parte, en el artículo 3.° se introduce un sistema de posible control previo o preventivo, ejercido por la autoridad judicial a instancia del Ministerio Fiscal, que a su vez actúa a requerimiento del Ministerio del Interior. La Ley dispone lo siguiente en su artículo 3.°: «Si del examen de la documentación presentada se dedujesen indicios racionales de ilicitud penal del partido, el Ministerio del Interior lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal en el plazo de quince días, remitiéndole los documentos oportunos.»
«El Ministerio Fiscal, en el plazo de veinte días, a la vista de la documentación remitida, acordará su devolución al Registro si estimare que no existen indicios de ilicitud penal. En caso contrario, instará de la autoridad judicial competente la declaración de ilegalidad del partido. El ejercicio de la acción por el Ministerio Fiscal suspenderá el transcurso del plazo previsto en el apartado 1.° del artículo anterior, así como la obligación del Ministerio del Interior de proceder a la inscripción del partido, en tanto no recaiga resolución judicial.»
En ningún país de los de Europa —de lo que llamamos Europa occidental— existe no ya control preventivo de carácter administrativo, pero ni siquiera un control a priori ejercido por la autoridad judicial, a instancia de la Administración. En Francia, el Gobierno intentó en 1971 introducirlo en la legislación sobre la materia, pero el Tribunal Constitucional, guardián de la libertades de los franceses, lo declaró anticonstitucional. Otra cosa es que en Francia pueda decretarse por el ejecutivo la ilegalidad de determinadas asociaciones o partidos, pero es que, además de tratarse de casos muy especiales y de grave incidencia perturbadora para la sociedad (organizaciones altamente violentas), se atribuye esa posibilidad a la más alta Magistratura de la Nación, a la Presidencia de la República, lo que refuerza todavía más el carácter de excepcionalidad que dicha posibilidad comporta.
Los artículos 4.° y 5.° de la Ley de Partidos Políticos, además de remitirse al Código penal para la determinación de los partidos ilegales, consagra plenamente el sistema alemán en esta materia, consistente en que un partido cuya estructura interna no es democrática no puede ser legal, sistema aceptado también en la propia Constitución, al exigirse en su artículo 6.° «la estructura interna y funcionamiento democráticos».
De acuerdo, pues, con el artículo 6.° de la Constitución y el artículo 5.° de la Ley de Partidos Políticos, son ilegales y, por tanto, podrá acordarse su disolución en los siguientes casos: partidos que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidos, promuevan su comisión; partidos que, aun teniendo por objeto un fin lícito, empleasen medios violentos para su consecución; partidos clandestinos o de carácter paramilitar; partidos cuya organización interna y funcionamiento no se ajustan a principios democráticos; partidos que no respetan la Constitución y la ley.
De los supuestos anteriormente citados —supuestos que determinarían en España la ilicitud de un partido político— sólo son, a mi juicio, predicables a los partidos tres supuestos, a saber: empleo de medios violentos para la consecución de sus fines, aunque éstos sean lícitos; organizaciones de carácter militar; carencia de estructura y funcionamiento democrático. Los demás supuestos o no concuerdan con la naturaleza de los partidos (partido clandestino) o con los fines que normalmente persiguen (partido constituido para cometer un delito), o bien la misma amplitud y vaguedad de la fórmula anulan toda virtualidad a sus efectos (partido que no respeta la Constitución y la ley).
De lo expuesto anteriormente podríamos afirmar que el rechazo legal de un partido, en su caso, deriva de su anticonstitucionalidad, sin referencia alguna al Código penal, ya que los partidos políticos tienen su sede en la Constitución y son piezas clave de la misma, y desde su perspectiva es desde donde deben enjuiciarse, pues toda referencia ajena a la misma es lo que hace convertir en circunstancial y contingente el problema de la ilegalidad y consiguiente disolución de los partidos políticos.
La anticonstitucionalidad, tomando como base nuestra Constitución y las enseñanzas del Derecho comparado, vendría determinada por las siguientes causas:
(11) SÁNCHEZ AGESTA: «El reconocimiento constitucional de los partidos en España», en Teoría y práctica de los partidos políticos, Editorial Cuadernos para el Diálogo, 1977.
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