Esta es una de las cuestiones que reflejan mejor que ninguna otra el tipo de ordenamiento jurídico —por tanto, de sociedad— que rige en los diferentes Estados que conforman Europa. Del estudio de las diferentes Constituciones y legislaciones se pueden dibujar perfectamente diferentes perspectivas jurídicas que determinan en qué casos ha de considerarse ilegal una asociación o partido político.
Se consideran ilegales aquellas actividades externas de los partidos que ponen o pueden poner en peligro la seguridad pública. Más que considerar ilegal a un partido, es a sus actividades peligrosas a las que se condena y, por tanto, las posibles sanciones inciden sobre dirigentes y miembros del partido, dejando intocado en todo caso el derecho a asociarse, de tal manera que es desconocido el procedimiento de declaración de ilegalidad de una asociación incoado por autoridad administrativa o judicial. Este sistema liberal es el seguido en Gran Bretaña y en los países escandinavos.
Hay que convenir con Francisco Leoni (3) que es típico de todos los países nórdicos y anglosajones la absoluta indiferencia en materia de regulación del partido político, lo que se justifica por el hecho de que las organizaciones políticas se han dotado espontáneamente de una estructura interna democrática y respetan plenamente las normas jurídicas y por ello la intervención del partido en la vida social es un fenómeno de normal administración, sin motivos de mayor importancia que lleven a articular su acción o estructura sobre la base de principios legislativos definidos.
Evidentemente, esta perspectiva sobre el derecho de asociación, basada en hábitos morales, individuales y colectivos, de cumplimiento de deberes, supone que este derecho no es regulado porque no es necesario y sólo se sanciona a las personas —individualmente consideradas— que distorsionan el orden de la sociedad bajo el pretendido amparo de una asociación o partido constituidos.
Se consideran ilegales todos aquellos partidos que, en razón a sus actuaciones externas, están prohibidos por la Constitución o leyes ordinarias. AI criterio de las actuaciones externas hay que asimilar el carácter secreto de algunas asociaciones y, por supuesto, el caso de las paramilitares. Se trataría, pues, de que los partidos cuyas actuaciones no se acomodan a los principios y métodos democráticos —en este caso el carácter democrático es el criterio a tener en cuenta— no pueden considerarse legales.
El paradigma en este caso es Italia, en donde la Constitución señala que los partidos deberán concurrir con método democrático a determinar la política nacional. El método democrático no presupone necesariamente una estructura y funcionamiento democráticos dentro del partido. Ferrando Badía (4), citando a Virga, llama la atención en el sentido de que el ordenamiento italiano se inspira en la institucionalidad externa, de tal manera que se desinteresa completamente de los fines políticos de los partidos y de su organización interna, exigiendo solamente que la actividad desarrollada se haga con método democrático.
Se consideran ilegales aquellos partidos políticos cuya estructura y funcionamiento internos no son democráticos. En este sistema se controla el programa y fines del partido, de tal manera que la incompatibilidad entre éstos y el ordenamiento jurídico supone la ilegalidad, pero, sobre todo, se controla —y esto es lo definitorio en esta posición— la estructura organizativa y funcionamiento internos, que se exige se acomoden a los principios democráticos, por lo que existe la posibilidad de declarar ilegal a los partidos considerados como antidemocráticos.
La República Federal Alemana adopta plenamente esta perspectiva, en cuanto que la Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 21, señala que el ordenamiento interior de los partidos debe estar en consonancia con los principios democráticos; por otra parte, la Ley de Partidos Políticos de 1967 dedica todo un capítulo al ordenamiento interior de los partidos en orden a garantizar la democracia dentro de los mismos.
España puede ser considerada dentro de este apartado, puesto que tanto el artículo 6.° de la Constitución como el artículo 4.° de la Ley de Partidos Políticos, de 4 de diciembre de 1978, exigen a los partidos una estructura interna y un funcionamiento democráticos, para asegurar lo cual se dan normas concretas en la Ley 21/1976, de 14 de junio, y en la aludida Ley de Partidos Políticos.
El Tribunal Constitucional Federal de Alemania decidió, en 1952, la anticonstitucionalidad del Sozialistische Reichspartei (SRP), de acuerdo con el artículo 21 de la Ley Fundamental, argumentando en su decisión que «si la constitución interna de un partido político no se ajusta a los principios democráticos fundamentales, entonces se deducirá la conclusión de que el partido establecería en el país los mismos principios por los que se rige a sí mismo y rechazaría, en consecuencia, los elementos esenciales de una constitución democrática y libre». Posteriormente, el Tribunal adoptó una decisión parecida en relación con el Kommunistische Partei Deustschland (DKP) por estimar que este partido era dependiente del Partido Comunista de la República Democrática de Alemania.
Como dice Schneider (5), la República Federal de Alemania se constituye a sí misma como «democracia militante», que no acepta de brazos cruzados una restricción o eliminación de sus fundamentos jurídico-constitucionales. Sin embargo —y volviendo a la ilegalización de los dos partidos citados— las dos decisiones del Tribunal Constitucional alemán, que respondían a requerimientos del Gobierno, fueron debidas a la peculiar situación política del momento, con un reciente pasado desafortunado y la realidad de la división del país. El control judicial que estableció la Ley de Bonn no ha sido operante ni eficaz en razón a la misma dificultad que supone el juzgar sobre la naturaleza, estructura y fines de un partido, todo lo cual tiene carácter político; al respecto se ha de convenir con Garrorena Morales (6) que se trata de zonas poco juridizables y por ello las intromisiones normativas, en el mejor de los casos, se resuelven en el mero desuso o inaplicación de ese derecho, cuando no en su fraude.
El profesor Astuti, en relación al tema controvertido del control de la democracia interna dentro del partido, expresa su opinión de modo muy claro, «nadie puede seriamente abrigar la ilusión de que sea posible imponer límites legislativos a la acción de los partidos, en forma de prevención o represiones, con sistemas de control y vigilancia actuados por órganos estatales, ya que la verdadera garantía reside en el hábito moral y político de los ciudadanos de participar activa, constante y responsablemente en la vida política». Ignacio María de Lojendio (7), comentando las dos aludidas sentencias del Tribunal Federal Alemán, dice acertadamente que éstas fueron inútiles, ya que no toda disfunción es corregible por el derecho, no habiéndose desarraigado en Alemania ni el nacionalismo ni el comunismo y que el tiempo, que ayuda a olvidar y que ha dado entrada a nuevas generaciones, ha relegado la experiencia alemana a «episodio del pasado».
La mayoría de la doctrina manifiesta sus dudas sobre la conveniencia e incluso sobre la posibilidad de establecer un control sobre la estructura y funcionamiento internos. Sin embargo, para otros esto es no sólo deseable, sino también totalmente factible: Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, presidente y portavoz de UCD en el Congreso de los Diputados, en una entrevista publicada en un diario madrileño (8) y a la pregunta sobre qué alcance habría tenido su enmienda a la Constitución para que el Tribunal Constitucional garantizara la democracia interna de los partidos, respondió que dicha enmienda suya hubiera contribuido a fortalecer y acelerar la democratización interna de los partidos políticos.
El sistema expuesto en este apartado supone, a la inversa, que todo partido que no haya sufrido una prohibición constitutiva por el Tribunal Constitucional —nos referimos concretamente a Alemania— goza plenamente de la protección de la Ley Fundamental y de una ilimitada libertad de partido (éste es el llamado Parteiprivileg «privilegio de los partidos», consistente en que sólo el Tribunal Constitucional es el competente para decidir sobre la ilegalidad de un partido). No puede decirse esto de España, en cuanto que el pleno goce de los derechos precisa la inscripción registral —que es constitutiva de derechos según la Ley 21/1976, pero que, de acuerdo con el artículo 22 de la Constitución, es meramente declarativa— no existiendo el mencionado «privilegio» porque las cuestiones sobre el derecho de asociación se solventan ante los tribunales de la jurisdicción ordinaria.
De todas formas, el carácter de la inscripción registral —constitutiva o meramente declarativa— está siendo objeto de viva controversia, pues no se trata de una cuestión puramente académica, sino que implica una toma de postura sobre el momento en que una asociación o partido político adquiere personalidad jurídica (véase al respecto el artículo de Luis de la Morena sobre el derecho de asociación en la Constitución, publicado en el Boletín de Documentación del Ministerio del Interior, núm. 84, abril-junio de 1981).
Son nulas las asociaciones —y los partidos, por tanto— que realizan actuaciones externas de carácter violento, aquellas cuyos fines son contrarios a las leyes, y las que no actúan respetando los principios democráticos de la sociedad. Puede declararse la nulidad en caso de incumplimiento de determinados requisitos de tipo documental y burocrático.
Francia ha configurado este sistema en relación al derecho de asociación. Por otra parte, está a caballo entre el sistema italiano (necesidad de actuación externa democrática) y el de Gran Bretaña (especial consideración de las actividades externas violentas y perturbadoras del orden); de otra parte, tiene particularidades propias, en cuanto que da decisiva relevancia a aspectos documentales y burocráticos y en cuanto que toda la regulación del derecho de asociación se hace desde una óptica puramente civilística (la importante Ley de Asociaciones de 1901, todavía vigente, está incardinada en el Código civil), además de que admite la llamada disolución administrativa para casos especiales de asociaciones.
La Constitución francesa señala en su artículo 4.° que los partidos deben respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia. La exigencia del respeto a la democracia no es otra que la actuación con método democrático a que se refiere la Constitución italiana. No parece claro que pueda ejercerse control alguno sobre la organización y funcionamiento internos de los partidos, como ocurre en Alemania y también como prevé la actual legislación española.
El artículo 3.° de la Ley francesa de Asociaciones, de 1901, considera nula la asociación que atente a la forma republicana de gobierno. La doctrina y el mismo Parlamento cuando estudió el asunto han entendido que la mera defensa dialéctica de la monarquía o de un régimen dictatorial no puede determinar la disolución de la organización que lo propugna, sino sólo en aquellos casos en que se defienden estos fines mediante la fuerza. Aquí es de recordar el dicho de que «el pensamiento no delinque». En cambio, la mera defensa verbal o escrita de la posición que implicara atentar contra la integridad territorial de Francia parece que bastaría para la declaración de disolución de la asociación en cuestión, según criterio del Consejo de Estado francés en varios de sus dictámenes.
El artículo 7.° de la citada ley de 1901 prevé la posibilidad de que el Ministerio Fiscal pueda instar la disolución de un partido político cuando éste no cumpla determinados requisitos de orden documental y burocrático: presentación ante el Prefecto de dos ejemplares de los estatutos, comunicación de los cambios habidos en la administración o en la dirección, sede del partido... (la doctrina francesa recalca mucho el carácter facultativo de esta instancia en manos de la Fiscalía).
Haciendo una relación de causas o motivos por los que en los diferentes países se considera ilegal un partido político, tendríamos lo siguiente: los partidos o asociaciones de carácter paramilitar se encuentran prohibidos en todos los países que imponen expresamente algún tipo de restricción al ejercicio del derecho de asociación; los partidos cuyos fines son delictivos según el Código penal han de reputarse ilegales; determinan también la ilegalidad del partido el no respeto a la Constitución o valores fundamentales plasmados en ésta, a los que se alude expresamente (como pueden ser la soberanía nacional, la integridad del territorio, la existencia del propio país, la forma republicana del gobierno, los principios democráticos...). En relación con el punto que nos ocupa, se deben anotar varias singularidades: en Portugal se prohíben en la misma Constitución los partidos regionales, en Italia y en Portugal se prohíbe expresamente la constitución del partido fascista y en Suecia se prohíben los partidos basados en valores de raza, color u origen étnico.
Resumiendo los diferentes sistemas o perspectivas desde las que la legislación no acepta como legal un partido político —y aún a sabiendas de que la forzada caracterización que se hace desdibuja la realidad legal y política de cada país considerado—, tenemos lo siguiente: en Italia la ilegalidad, además de por otras causas, viene determinada por el no respeto al «método democrático» en las actuaciones externas del partido (sometimiento al juego democrático); en Alemania se considera ilegal un partido, además también de otras causas, cuando su estructura y funcionamiento internos no son democráticos; en Gran Bretaña y países nórdicos no hay posibilidad legal de declarar ilegal un partido, sólo sancionar actuaciones de dirigentes y miembros que aten-ten contra el orden público (orden público entendido como respeto a la vida y propiedad ajenas y no como conjunto de principios jurídicos, políticos y morales que rigen la vida de una sociedad determinada); en Francia la ilegalidad de una asociación está referida, como cajón de sastre, al concepto civilístico de «actos contrarios a las leyes o a las buenas costumbres (artículo 3.° de la ley de 1901), además de venir determinada por otras causas.
(3) F. LEONI: Regulación legislativa del partido político, Editora Nacional, 1969.
(4) «Regulación jurídico-constitucional de los partidos en los regímenes de democracia clásica. Especial consideración del caso italiano». Teoría y práctica de los partidos políticos, obra anteriormente citada.
(5) «Los partidos políticos en la ordenación constitucional de la RFA», en Teoría y práctica de los partidos políticos, obra anteriormente citada.
(6) «Hacia un análisis democrático de las disfunciones de los partidos políticos», en Teoría y práctica de los partidos políticos.
(7) «Algunos problemas que plantea la constitucionalización de los partidos políticos», en Teoría y práctica de los partidos políticos.
(8) El País de fecha 9 de noviembre de 1980.
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